汪德华：广东、江苏谁为国家财政贡献更多？

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在过去的10年里，这两个省对国家财政的贡献率下降了9个百分点。主要原因是国家税收在该地区财政资源总额中所占比例的下降导致了分配关系的变化；以转移支付为主体的二次分配关系影响相对较小。然而，两省财政资源变化的特点有所不同:广东非税收入比重大幅上升，而江苏地方税收比重大幅上升。

长江工业经济研究所特别研究员

国家治理模式的理想状态是让生产要素在不同地区间自由流动，通过提高经济效率来做大蛋糕，然后通过金融体系合理调整地区间的税收利益，从而促进基本公共服务均等化的实现。广东和江苏作为中国经济最大的两个省份，吸收了中国最多的生产要素，是改革开放以来财政贡献最大的两个省份。目前广东和江苏谁对国家财政贡献更大？两省对国家财政贡献的发展趋势是什么？背后的原因是什么？本文主要分析这三个问题。

需要注意的是，鉴于本文主要关注的是广东、江苏与中央政府的关系，而深圳作为一个单独规划的城市，在财务上独立于广东，直接与中央政府结算，因此本文中的广东会计不包括深圳。此外，中央与地方的财政分配关系主要体现在一般公共预算中。本文只分析一般公共预算的收支情况，不涉及其他三个预算。

简而言之，一个地区对国家财政的贡献可以通过从留给地方使用的财政资源中减去该地区产生的所有财政收入来表示，即该地区所有财政资源中移交给中央政府的部分。然而，在当前复杂的财务口径和制度安排下，按照这一思路进行会计核算并不容易，而且存在许多陷阱。此前，网上流传的热门文章“谁在提中国？”在这方面有许多错误。

首先，地方一般公共预算支出不应被视为留给地方使用的财政资源。简单地说，一个地区的财政支出似乎等于该地区现有的财政资源加上新发行的地方普通债券的收入。因此，当年的财政支出可以用来衡量留在当地的财政资源。但是，现实中各地的财政支出也受到许多地方因素的影响，比如上一年结转的结余资金、今年转入转出的资金，有些地方还设立了预算稳定基金。这些资金不是中央和地方财政分配的结果，而是影响地方财政支出，数额巨大。以广东为例，2015年上一年度的盈余资金、转移资金和转移资金占其一般公共预算收入的50%以上。

其次，对国家财政的贡献或中央补贴的数额是两个问题，不应与地方财政缺口或新债务相混淆。将某一地区产生的全部财政收入与留给地方使用的财政资源进行比较，反映了中央政府与地区之间的财政分配关系，不能理解为地方财政缺口或新债。

第三，要注意对计划单列城市统计年鉴中公布的税收和财政收支数据的不同处理。以本文的分析对象为例，财政年鉴中公布的广东省财政收支数据均包括深圳市，而税务年鉴中公布的广东省国税和地税收入不包括深圳市。

我们将广东和江苏的“对国家财政的贡献”定义为“地区财政资源总量”减去“地方财政资源”。一个地区的总财政资源等于国税局征收的税收，加上地方税务局征收的税收，再加上列入一般公共预算的非税收入。它的经济含义是所有地方企业和居民缴纳的所有税收和非税收入。在这里，海关征收的增值税、消费税和关税不计算在内。其中一个原因是，这是一个严格意义上的中央税收，其数额与中央政府承担的税收减免-出口退税没有太大区别；第二个原因是，海关征收的税款不一定是当地企业和居民支付的税收负担。地方可用财政资源等于一般公共预算收入加上中央补贴收入，再减去中央上级收入。一般公共预算收入在区域财政资源总额中按照分税制进行地方使用结算，相当于一次性分配；中央补助收入减去中央支出是转移支付制度结算的结果，相当于二次分配。对应于这三个概念的三个公式如下。

区域财政对国家的贡献=区域财政资源总额-地方可支配财政资源

其中:地区总财力=国家税收(不含海关征收)+地方税收+非税收入

地方可用财政资源=一般公共预算收入+中央补贴收入-上级中央支出

图1显示了江苏和广东在2007年至2016年的十年中对国家财政的净贡献，这是根据上述框架计算的。从图中可以看出，除2009年的广东和2012年的江苏外，其他年份两省对中央财政的贡献都在增长通道中。十年来，江苏为国家贡献了29499亿元的财力，广东(不含深圳)为国家贡献了26500亿元的财力。江苏对中央政府的净贡献在2009年超过2000亿，2013年超过3000亿，2015年超过4000亿，2016年超过4166.65亿。过去十年，广东省(不包括深圳)对中央政府的净贡献一直紧跟江苏省，2010年超过2000亿，2014年超过3000亿，2016年超过3718.05亿。2007年，两个省向中央政府提供的财政资源之间的差额仅为59亿英镑；2016年，这一差额为449亿英镑。当然，如果加上广东和深圳，它们对国家财政的贡献会更大。

图1:江苏和广东(不包括深圳)对中央政府的贡献

比较两地的绝对贡献，十年来江苏一直高于广东(不包括深圳)。然而，比较相对指数贡献率(地区贡献量/地区财政资源总量)，两个省几乎相同，几乎同步。如图2所示，2010年、2011年和2016年江苏的贡献率略高于广东(不含深圳)，其他年份广东高于江苏，两省之间的差距每年都很小。然而，图2中更重要的信息是，这两个省的贡献率在过去10年中大幅下降。2007年和2008年，两省的贡献率约为39%，2009年开始快速下降，2014年略有上升，2016年稳定在30%左右。也就是说，在过去的十年里，这两个省的全部财政资源上缴中央的比例下降了9个百分点。

图2:江苏、广东(不含深圳)对中央财政的贡献率

图2中有趣的是，这两个省的贡献率在过去10年里下降了大约9个百分点。因为这里显示的是相对贡献水平的下降，所以需要从一级和二级财政分配的关系中寻找原因。

首先，在二级分配关系中，中央政府是否增加了对发达省份的净转移支付？数据显示，这将产生1-2个百分点的影响。中央政府对地方政府的转移支付取决于中央政府的决定。受全球金融危机影响，2009年至2012年，中央政府对广东的转移支付净额约占该地区财政资源总额的14%，对江苏的转移支付净额也达到12%左右，分别比2007-2008年增长了4个百分点和2.5个百分点。然而，2013年后，对广东和江苏的净转移支付水平在2016年分别降至11.76%和10.21%。

其次，在初次分配关系中，分配结果的变化是由财政收入来源结构的变化引起的吗？数据显示这是主要的影响因素。分税制是根据税收来划分中央和地方的财政收入。地方税收和非税收入几乎都归地方政府所有，而不是由中央政府分享。国家税收全部归中央政府所有，其中一部分由中央政府和地方政府分享。换句话说，两省对国家财政的净贡献只能通过国家税收渠道来实现。然而，就国家税收占该地区财政资源总额的比例而言，两个省都大幅下降:广东省从2007年的54.20%降至2015年的49.76%，江苏省从2007年的56.17%降至2015年的46.11%。2016年，由于“营改增”的全面实施，原来由地方税缴纳的营业税改为国税增值税，与上年不可比，未纳入分析范围。

为什么两个省的国家税收比重都下降了？这不仅仅是因为国家税收增长疲软。事实上，10年来，两个省的国家税收增长率在10%左右波动。在广东，非税收入在该地区财政总收入中所占的比重大幅上升，从2007年的8.03%上升到2015年的13.13%，而地方税收的比重变化不大。江苏地方税收比重从2007年的35.52%上升到43.23%，非税收入比重变化不大。

总之，这两个省对国家财政的贡献率在过去10年里下降了9个百分点。主要原因是国家税收在地区财政资源总量中的比重下降，导致分配关系发生变化；以转移支付为主体的二次分配关系影响相对较小。然而，两省财政资源变化的特点有所不同:广东非税收入比重大幅上升，而江苏地方税收比重大幅上升。如果需要进一步调查，其背后的原因可能在于当地的经济发展、产业结构的变化以及地方财政政策选择的差异。