蔡凯龙：经济学家眼中的数字货币系列六之与时俱进

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面对数字现金的新挑战，经济学家们分为两类，一类是轻蔑的，不值得一提的是数字现金是一个投机泡沫；另一种是谨慎地接受它，并开始尖端的探索性研究。

作者:蔡凯龙，火币首席战略官。点石资产管理公司创始人，互联网金融千人协会联合创始人。

数字现金的迅速崛起、大量私人和机构投资者的参与以及巨大的价格波动促使各国监管机构越来越重视这一行业。尤其是在facebook最近宣布计划成立一个联盟发行天秤座非主权稳定货币后，全世界的目光都重新聚焦于数字现金。天秤座货币挑战了各国的主权货币，迫使各国监管机构加快行动，以应对数字现金对金融系统的挑战和影响。然而，我们不得不强调一个经常被忽视的事实——数字现金行业还很年轻，只有11年的历史，而且近三年来才引起监管当局的注意。此外，数字现金的定义本身就充满争议，因此对数字现金的监管还处于萌芽阶段，这不仅在世界各国之间差异很大，而且还处于快速的动态变化之中。

学术界对数字现金监管的讨论大多集中在法律范畴，如数字现金的法律定义、是否合法、ico的法律性质、如何防止洗钱、如何协调全球规范等。，而经济学中关于监管的讨论相对较少。鉴于目前决定数字现金产业发展方向的最重要因素是监管，我们对全球数字现金监管进行了系统梳理和探讨。

全球监管概况及各国现状

全球监管和各国现状概述。世界各国对数字现金的定义和监管各不相同。根据https://coin.dance/poli,的统计，在世界251个国家中，有111个国家不受限制。根据数字现金的交易量和影响，主要分析集中在美国、中国、日本、韩国、英国、俄罗斯、新加坡等。

美国对数字现金的监管已经成为全球监管的风向标，发挥着重要的示范作用。早在2012年，美国国会就举行了比特币听证会。2015年，纽约率先通过了bitlicense，这是世界上第一个交易数字现金的许可证。2017年，cfct批准芝加哥期权交易所cboe和芝加哥期货交易所cme推出比特币期货。到2018年，美国已经采取了更加频繁的监管行动，但它对密码货币的态度已经发生了变化:从最初关于数字现金利弊的争论，到对数字现金创新的确认以及监管的必要性。

2019年，由于facebook的天秤座计划，它触及了美元霸权的基础，并重新点燃了美国国会对数字现金的热情。2019年7月17日和18日，连续两天关于天秤座的国会听证会吸引了全世界的关注。天秤座的计划在国会得到的支持较少，反对较多。反对者甚至提出了“禁止大型科技公司推出数字现金”的建议。

由于对密码货币的属性没有统一的规定，并且美国实行联邦和州级监管，因此美国对数字现金的监管政策相对复杂。

具体来说，在联邦层面，美联储一直保持着超然的态度。原因是数字现金不是真正的货币，美联储没有直接监管的法律责任和义务。正如时任美联储主席耶伦(Yellen)在2017年12月表示的那样:“美联储对比特币没有监管责任，只要求美联储管辖下的银行在处理与比特币相关的业务时非常谨慎，并注意《反洗钱法》和《银行保密法》规定的责任。”

然而，美联储避免监管的美好愿望被facebook的天秤座计划打破了。天秤座本质上是非主权稳定的数字现金，它取代了美国引以为豪的全球美元体系。因此，美联储责无旁贷地成为天秤座最重要的监管者，而美联储也被推到了关注的焦点。因此，国会举行了几次听证会，征询美联储对天秤座的态度。总的来说，美联储以中立的方式支持天秤座。毕竟，天秤座花了很长时间与美联储沟通，直到美联储默许才正式宣布，美联储仍然支持创新。然而，由于国会的反对，美联储对天秤座的支持开始动摇。

无论如何，美联储本质上是稳定货币的监管者。全世界都在期待美联储监督天秤座的措施，因为她做出的任何决定都将对数字现金的未来发展起到决定性作用，尤其是稳定的货币。

美国国税局(Irs)以税收为出发点，将比特币和其他加密的数字现金视为财产而非货币，后者受《资本增值税法》的监管，并已颁布了相应的法规。个人和机构每年需要根据资本增值或亏损情况进行申报。

最具影响力的是，2017年11月29日，旧金山的一名联邦法官裁定，coinbase(美国最大的数字现金股票交易所)必须向国税局提交2013年至2015年间交易金额超过2万美元的平台用户名单。当时，美国国税局计算出大量纳税人未能如实申报数字现金的利润，因此他们向coinbase索要交易信息，coinbase以客户隐私为由拒绝，因此美国国税局起诉了coinbase。事件发生后，许多客户(但无法估计)将他们的数字资产转移到海外交易所，以逃避美国税收。

最近，美国国内税收署登广告招聘许多职位，并要求获得数字现金方面的经验。美国国税局官员解释说，此举是为了加强对纳税人通过数字现金非法逃税的打击。

证券交易委员会(sec)对数字现金的监管主要体现在ico和etf上。sec的态度非常明确:ico产生的数字现金属于证券，因此发行过程需要根据证券法进行监管。比特币不是由ico生产的，因此比特币不是证券，也不受sec监管。然而，数字现金的etf受到sec的监管。

目前，美国证券交易委员会要求所有国际证券公司注册，通过证券令牌提供程序，并遵循现有的证券法律法规。如果没有按照sec的要求采取合法的sto，sec将采取严厉的强制措施。在2017年下半年和2018年，sec和其他执法机构联合开展了严厉打击非法ico的活动，有效遏制了美国非法ico的势头。

当然，抑制非法融资是一方面，而证交会另一方面也提供了合法的申请渠道。截至2018年10月，sec已经批准了39个sto项目(根据《全球区块链行业全景和趋势年度报告》(2018-2019年))。至于sto交易，它们可以在sec的监督下通过现有的替代交易系统(ats)进行交易。2019年7月，美国证交会首次批准区块链初创企业blockstack通过rega+(不同于ipo公开融资的四种豁免方式之一)公开发行数字现金blockstack令牌。最终以每种货币0.30美元的价格发行了积木，筹集了2800万美元。美国证券交易委员会也批准了以同样方式发行s to的道具，筹集了2560万美元。这是美国证券交易委员会批准的第一批此类代币产品，表明合法合规的sto已经从计划讨论走向实践。

数字现金etf就没那么幸运了。sec已经连续三年拒绝数字现金etf申请。Sec认为，目前数字现金etf无法保护投资者，主要原因是数字现金信息不透明、市场价格易被操纵、etf定价困难、波动性大、流动性不足以及数字现金存管机构尚未准备就绪。数字现金Etf似乎仍对sec非常不满。

商品期货管理委员会(Cftc)承认比特币是一种商品，并在其声明中表示，其监管目标包括比特币的欺诈和操纵，以及与比特币直接相关的商品期货交易。因此，cboe和cme获准推出比特币期货。最近，cftc加强了对比特币欺诈和市场操纵的执法力度。然而，出于流动性原因，cboe在2019年3月停止向比特币添加新的期货合约。

财政部下属的Fincen组织认为，数字现金更接近货币。金融犯罪执法网对数字现金的监管主要集中在防止将数字现金用于犯罪和洗钱。美国所有涉及数字现金的机构都需要在fincen上注册为货币服务业务(msb)，并需要在内部设立相应的合规部门，以防止使用数字现金进行洗钱和犯罪。2019年7月15日下午，美国财政部长史蒂文·姆努钦(steven mnuchin)举行新闻发布会，强调任何密码货币都必须符合金融犯罪执法网规定的反洗钱和反恐怖融资要求，并重申金融犯罪执法网在这方面的责任。

OCC(货币审计办公室)，货币管理办公室的全称，是财政部管辖下的管理联邦银行的机构，可以理解为银监会的职责。2016年，occ为金融技术公司提出了一项联邦许可管理计划，并于2018年8月开始接受申请。在这种管理方法出现之前，金融技术公司在联邦一级没有统一的监管体系，因此每个公司都必须应对不同州的不同监管要求，并且有必要在每个州申请不同的许可证才能开展业务。occ的目的是支持非银行金融机构，支持金融技术公司的发展。包括circle和coinbase在内的许多数字现金企业也申请了此类许可证。然而，由于联邦和州之间的利益关系不明确，occ管理计划目前进展不顺利。

美国消费者保护署保护数字现金的投资者或持有者免受金融投资者的数字现金欺诈。

除了联邦法规，美国各州对数字现金有不同的定义和规定。除了纽约州通过了一项明确的法案外，大多数州都没有出台具体的监管措施。相反，他们将数字现金视为支付工具，属于汇款处理的范畴，需要获得相应的汇款许可(mtl)。

为了应对数字现金对美国监管体系的挑战，美国政府的金融稳定监管委员会(fsoc)协调sec、cftc、fed、occ、cfpb和fincen等联邦机构共同监管数字现金。在国会举行了几轮听证会后，美国立法机构倾向于让美国证券交易委员会(sec)和美国商品期货交易委员会(cftc)在联邦层面监管数字现金，并让美联储(Federal Reserve)管理具有稳定货币功能的数字现金。

中国对数字现金的监管由央行主导。2013年，中国人民银行发布了《关于防范比特币风险的通知》，将比特币定位为一种具有巨大风险的特定虚拟商品。2017年9月，央行再次发布禁令，禁止数字现金公开交易和ico。2018年，北京监管机构禁止了股票停售。尽管中国是一个数字现金交易大国，但许多组织已经将总部从中国转移到了数字现金友好的国家和地区，如新加坡和香港。

在2018年11月之前，中国香港对数字现金实行差别监管，如果它属于证券，将受中国证监会控制。截至2018年11月，新的《数字资产组合管理公司、基金发行人和交易平台运营人监管框架声明》(以下简称《新规定》)将出台，以确认中国证监会对数字资产的全面监管。状态，并实施许可证制度，在某些情况下，对数字现金的具体操作实施沙箱监管。

新加坡的数字现金由新加坡金融管理局的mas控制。早在2017年11月，mas就发布了《数字令牌产品指南》，该指南被视为mas对数字资产融资监管的澄清文件。该指南的更新版本于2018年11月发布。新加坡的法律法规规范数字现金的分类。一个是资本市场产品，它属于证券，遵循证券和期货法案。另一个是效用令牌，它相对自由和灵活。但是，无论属于哪一类，都必须遵守反洗钱和kyc法规。同时，新加坡也允许数字现金进入监管沙箱进行监管实验。总的来说，新加坡的监管相对宽松和友好。

日本是世界上第一个为数字资产提供法律保护的国家。2016年5月25日，日本内阁签署了《基金结算法》修正案，将数字现金纳入法律监管体系，承认数字现金比特币是一种合法的支付方式。该法案于2017年4月1日生效，对全球数字资产监管具有重要意义。金融服务部负责监管数字现金，数字现金证券交易所需要申请许可证。同时，成立了研究协会和行业自律协会，共同推动数字现金行业的发展。2018年2月，日本国家税务局将数字资产确定为个人其他收入，并将数字资产纳入税收范畴。

英国政府对数字现金主要采取观望态度。英格兰银行在2018年发表声明，希望将数字现金证券交易所升级至与证券交易所相当的管理标准，并表示将加大打击数字现金非法金融活动的力度，对数字现金证券交易所实施更严格的监管。与此同时，金融行为管理局(fca)批准11家区块链和数字现金公司进入沙盒监管。

监管和学术研究面临的挑战

从各国对数字现金的监管来看，当前全球对数字现金的监管主要集中在以下几个方面。

首先，如何防止数字现金的货币功能成为洗钱工具。数字现金的匿名性、不可逆转的交易性和追踪跨国事务的困难性使其成为犯罪分子的好工具。这一点受到了公众的批评，也是监管者关注的焦点。管理层主要采用直接和间接的方法。直接的方法是要求所有从事数字现金业务的公司进行注册，并有一个合规团队进行反洗钱和kyc，就像美国的fincen机构一样。这已逐渐被其他国家效仿。间接方式是严格规定与数字现金有联系的银行和其他金融机构，严格检查反洗钱和kyc。因为数字现金最终需要与金融机构联系，实现法国货币与数字现金的相互交换，从而进入和退出数字现金。正因为如此，传统金融机构，尤其是银行，对他们与数字现金的交易特别谨慎，不希望受到监管的惩罚。这也导致了数字现金机构面临的一个主要问题:很难找到愿意合作的金融机构。

学术界讨论了如何预防和监管由数字现金特别是比特币带来的犯罪，如网络安全和逃税。jafari等人(2018年)建议，在制定法律时，应综合考虑各个方面，对虚拟货币进行全面研究，使虚拟货币能够充分发挥其技术优势。卡彭达(2018)建议相关立法、监管机构和执法部门应采取保护措施，加强监管，并加强对公民的风险教育。

Foley等人(2018)利用网络聚类分析(slm)和检测控制估计(dce)分析了2009年至2017年的比特币交易用户数据，发现约25%的比特币用户和44%的比特币交易(次)与非法活动有关；20%的比特币交易和51%的比特币持有量与非法活动有关(见下表)。就时间序列而言，使用比特币进行的涉及非法活动的交易比例有所下降，但绝对数字继续上升。

表:合法和非法用户组的估计规模和活动

二是如何规范数字现金证券的发行和交易托管，保障投资者权益。目前，各国都有规范的证券法，因此将数字现金和ico纳入现有的证券法监管是各国的共识。然而，难点在于数字现金不同于普通证券，其发行、托管、交易和清算不能使用现有系统，需要各国监管当局不断探索和试验。然而，由于数字现金的波动性、信息不透明性和流动性不足，目前市场很容易被操纵而不受监管。

Gandal等人(2017)是研究比特币交易中价格操纵的少数文章之一。笔者巧妙地利用比特币交易所mt . gox 2013年2月至11月泄露的1800万对用户的交易数据，对交易所的可疑交易进行识别和分析。当然，gandal的发现归因于mt.gox的数据泄露。然而，其他拥有未披露和未监管数据的交易所有操纵市场的巨大动机，这也是sec一再拒绝比特币交易所交易基金的原因之一。面对这些问题，监管者需要找到合适的解决方案和应对策略来保护投资者的权益。

第三，全球合作防止监管套利。数字现金本质上是全球性的，因此它的出现、交易和转移是无国界的。由于各国对数字现金的态度不同，监管的严格程度也不同，因此监管套利现象普遍存在:数字现金从业者在监管相对宽松的国家或地区注册公司或总部，通过互联网向监管相对严格的国家提供服务。通常，在美国打击ico并征收税款后，在中国禁止数字现金交易和ico后，许多公司转移到新加坡和香港，但客户仍来自美国和中国。各国监管机构也意识到数字现金监管需要全球合作，因此二十国集团提出了全球监管合作的问题。但是，目前由于各国的监管还处于探索的初级阶段，在各国的数字现金相对成熟之前，全球监管合作是不可能的。

第四，是否以及如何引入主权数字现金。数字现金从未被视为一种货币。其中一个重要原因是，没有国家的认可，它不可能是一个稳定的价值尺度。许多国家的央行开始认真研究数字现金，希望借鉴数字现金的现有特点和潜在技术，进而发行自己的央行数字货币(cbdc)。感兴趣的央行包括加拿大、中国、新加坡和瑞典的央行。Facebook的天秤座计划最近刺激了各国央行。我们期待看到主流国家打破僵局，在未来推出有影响力和被接受的cbdc。

数字现金就像一匹失控的野马，一路狂奔。监管就像一个带着套索的牛仔，追逐着野马数字现金。监管决定了数字现金未来的发展方向。只有符合规定，数字现金才会有未来。

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