新冠肺炎疫情下，欧洲如何布局“积极产业政策”？

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在新冠肺炎肺炎疫情的冲击下，西方国家重新审视了对“中国制造”的高度依赖问题，全球供应链呈现出缩短化、本地化和区域化的趋势。一个明显的例子是，欧盟通过了《保护设备出口授权计划》，以加强对重要材料的出口管制。事实上，欧洲已经采取了一系列保护措施来加强自己的工业。

从渐进的累积效应来看，欧洲改变了市场自由化和政府不干预的立场，形成了“积极的产业政策”，努力与中美科技企业、战略产业、技术标准等领域竞争。具体政策包括培育“欧洲冠军”企业、保护技术主权、征收“数字税”以及加强制定规则的权利。

1.培育“欧洲冠军”企业根据联合国工业发展组织发布的《2020年工业发展报告》，美国、日本、德国等十大经济体拥有全球91%的数字制造技术专利，70%的产品出口。其中，欧洲占据了前十名的一半，这表明其数字技术实力依然强劲。

然而，欧洲国家的市场相对较小，不足以支付主要技术的前期研发和推广费用。因此，大量欧洲技术仍留在实验室，一些小型技术企业在成立初期就被外资企业收购。例如，2014年，谷歌收购了英国科技初创公司deepmind，该公司是智能算法(如Alpha Dog)的开发商。

尽管欧洲市场大到足以联合，但欧盟制定了严厉的反垄断法规，这使得企业合并非常困难。例如，2019年2月，欧盟驳回了德国和法国火车制造商西门子和阿尔斯通的合并案。因此，越来越多的欧盟政治家和商人呼吁采取更加积极的产业政策，放松反垄断规定，允许更多的欧洲企业成长和发展，在欧洲市场上打造“欧洲冠军”企业。

2019年，法国财政部长勒梅尔和德国财政部长斯科尔斯共同发表演讲，提出改革欧盟M&A规则。支持者认为，欧盟的竞争规则应该更好地反映全球市场的竞争格局，而不仅仅是国内和欧洲市场。欧洲企业，如民航、铁路、工厂和银行，只有被允许合并，才能达到必要的规模，并在平等的基础上与欧盟以外的竞争者竞争。同年，两人还发表了一份宣言，提出了欧洲产业政策的建议，并认为制定一个更加雄心勃勃的欧洲产业战略应该是欧盟委员会的首要任务；在产业政策方面，只有两个简单的选择，要么联合我们的力量，要么使我们的工业基础和生产能力逐渐消失。德国总理安格拉默克尔(Angela Merkel)表示，她一直主张重新思考欧盟产业的未来，而竞争监管机构的过时做法让她怀疑欧盟能否培养全球参与者，因此需要改革。

2.保护欧洲技术主权欧洲渴望采取更具战略性的政策来保持其在全球经济中的地位，同时培养本地企业与外国企业竞争。但如何避免陷入干涉主义和保护主义，我们需要找到合适的手段并谨慎使用。欧盟两大经济体法国和德国对现状提出了挑战，引发了欧盟内部的激烈争论:欧盟是否应该保护以及如何保护其重要企业；是否以及如何促进创新。除了打破反垄断规则，欧盟还致力于技术主权，并试图增强其在高科技领域的自主权。

德国试图建立一个国家投资基金，保护那些其技术对德国未来竞争力至关重要的企业免受外国收购。2019年，德国经济部长阿尔特梅尔表示，法国和德国将采取联合行动捍卫欧洲的“技术主权”，以反击全球竞争对手的攻势，并为欧盟工业提供支持。德国总理安格拉默克尔(Angela Merkel)表示，欧盟应该追求“数字主权”，这意味着欧洲将开发自己的数据管理平台，减少对外国公司的依赖。

欧盟国家正在支持一些尖端技术。以电池工业为例，电池是汽车工业的未来，汽车工业对欧洲的工业基础非常重要。法国财政部长勒梅尔表示，这个问题必须从主权的角度来考虑。如果必须进口电池(电池约占电动汽车成本的40%)，欧洲可能会失去生产链的增值环节。近年来，欧洲建立了由欧盟政策制定者和数十家企业组成的电池联盟，并努力在欧洲创造一个创新和有竞争力的电池“生态系统”。根据欧洲创新与技术研究所(eit)的数据，到2025年，欧洲整个电池价值链(采矿、精炼、电池制造和回收)的潜在价值可能达到2500亿欧元。

法国和德国政府已经向两个欧盟电池联盟投资了大量资金。这两个财团都是作为“欧洲共同利益关键项目”(ipcels)建立的，这是一个经欧洲联盟批准的机制，允许被认为具有战略重要性的多国项目不受正常的欧盟政府援助和竞争规则的约束。据eit统计，截至2019年底，欧洲电池联盟已帮助引导公共和私营部门向欧洲电池制造业投资1000亿欧元，并力争在欧盟国家建立多达25家超级工厂。据彭博社估计，到2023年，欧洲电池制造业的产能预计将发展到目前水平的10倍。

除了电池，欧盟委员会正寻求对其他技术采取同样的措施，包括氢能技术、重工业脱碳、自动驾驶汽车、智能医疗和网络安全。例如，欧洲联盟在微电子技术和网络设备领域颁布了类似的政策，并批准了17.5亿欧元的政府援助。

第三，引入“数字税收”。欧盟国家市场分散，数据保护严格。在这一轮以互联网为代表的高科技公司的崛起中，它们显然落后于美国，甚至在一定程度上落后于中国、日本和韩国。欧洲几乎没有大型全球科技公司。“数字税”的提出也是基于这一背景。

2018年3月，欧盟提出对28个成员国的高科技公司征收“数字税”的提议。该提案得到了大多数国家的积极响应，但由于爱尔兰等个别国家的反对，该提案尚未获得通过。一些欧盟成员国承诺跳出欧盟框架，在本国实施“数字税”。2018年10月，西班牙宣布了自己的“数字税收”计划，该计划于2019年正式实施。它是欧盟第一个实施“数字税”的国家。2018年底，英国政府提议对在英国从事数字服务的技术公司征收“数字税”，这项措施自2020年4月开始实施。“数字税”主要针对全球营业额较大的科技巨头，主要是美国企业，如谷歌、亚马逊、脸书和苹果。

法国版的“数字税”是欧洲和美国之间关于“数字税”的争论的引爆点，法国版的“数字税”是后来宣布的，但实施得更早。2019年7月，法国决定对跨国科技企业征收3%的“数字税”。此后，美国贸易代表办公室发起了“301调查”。2019年12月，美国提议对出口到美国的法国商品征收100%的关税，总额达24亿美元，作为对法国“数字税”的报复。美国贸易代表莱特·希斯(Wright Heze)表示，美国正在努力对抗欧盟日益加剧的保护主义，这种保护主义不公平地针对美国企业，不管是通过对美国数字服务领域的领先企业征收“数字税”还是采取其他措施。

从欧美贸易摩擦来看，美国一直试图对欧洲汽车征收关税，或胁迫欧洲向美国开放市场。与汽车产业相反，在数字经济领域，美国相对于欧洲具有绝对优势，欧洲发起的“数字税”在一定程度上是一种寻求产业平衡的方式。

4.控制数字经济中的规则制定权不仅是欧盟行动的标准，也是其手段和比较优势。正如欧盟对汽车、化学品和食品的监管在世界各地被采用的“布鲁塞尔效应”一样，欧盟的监管程序将在塑造全球数字经济中发挥重要作用。令人惊讶的是，在欧洲制定规则的权利涉及到不同的国家和行业。例如，欧盟法规决定了iphone的默认隐私设置。从政府行为的角度来看，欧盟已经建立了一个全面的制度框架，并利用政治决心在全球实施欧盟标准。从市场规则的角度来看，欧盟的市场比美国大，比中国富裕，因此企业或产品的市场规模越大、越富裕，就越有可能符合欧盟标准。

尽管欧盟自身的技术产业不发达，但其通用数据保护条例(gdpr)正在成为全球数字技术规则制定者，尤其是在个人数据的使用方面。Gdpr拥有“长臂管辖权”的权力，其管辖权不仅限于在欧盟国家注册的法人实体，还包括在欧盟以外注册并参与收集欧盟公民信息的企业。据普华永道(PricewaterhouseCoopers)称，为了满足这一规定的监管要求，美国互联网公司一般需要投资100多万美元进行系统维护和升级，有些企业甚至要花费1000多万美元。

欧盟计划建立5g监管机构。2019年，德国总理安格拉·默克尔(Angela Merkel)提出，5g移动网络的扩展需要更高的安全标准，就像欧洲拥有统一的药品审批权限一样，5g标准的制定也需要类似的审批权限。事实上，欧盟限制中国科技企业的方式更加微妙。欧盟也担心华为和其他公司的安全风险，但其回应是规范这项技术的使用，而不是追逐开发这项技术的公司。欧盟官员表示，从长远来看，为了遏制中国在科技领域建立全球主导地位的任何企图，欧盟更为谨慎的做法比美国的对抗战略“更为有效”。

英国和欧盟也试图在人工智能领域确立自己的领先地位，希望控制全球人工智能产业的发展趋势。人工智能是各国立法的另一个公共焦点。

此外，欧盟还率先制定了国际绿色投资规则。目前，全球产业界和投资界都非常关注绿色投资，国际社会关于绿色投资规则的争论已经成为各国竞争的焦点。2019年，欧盟率先批准在欧盟建立一套通用的绿色投资规则手册，这将为金融市场创造新的语法，规范企业的投资领域、投资方式和信息披露要求。(编者:傅静)