姜超：2019年政府工作报告解读

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作者:蒋超，首席宏观分析师，中国首席经济学家论坛高级研究员

摘要

第十三届全国人民代表大会第二次会议于3月5日在北京举行。李克强总理作了政府工作报告。我们的解释如下:

保持合理的增长幅度，稳定的就业岗位突出。19年国内生产总值增长目标为6.0-6.5%，低于18年，3年后又回到目标区间。消费物价指数19年的增长目标是3%，与过去4年一致。报告强调，目前和今后一段时间内，总就业压力不会减轻，结构性矛盾突出。19年来第一次在宏观政策层面优先考虑就业，目标是在城镇新增1100万个就业岗位，这与过去两年的目标一致。城镇调查登记失业率分别为5.5%和4.5%，强调“近几年力争达到实际规模”。19年是全面建设小康社会的关键一年，做好经济工作十分重要。“确保经济运行在合理范围内”已经取代了“深化供给侧结构改革”作为第一大工作目标，稳定增长是确保就业的第一要务。

稳定的货币是适度的紧缩，财政政策是广泛的。19年的稳健货币政策应该是紧缩和适度的。没有提到M2和社会融资增长目标，强调这些目标应与名义国内生产总值增长率相匹配。报告强调，要深化利率市场化改革，降低实际利率，引导金融机构通过存款准备金率和利率扩大信贷供给。所有这一切都意味着去杠杆化正逐步转向稳定的杠杆，从广义货币到广义信贷的传导预计将会实现。在19年的积极财政政策中，要努力提高效率，把财政赤字率提高到2.8%。积极财政主要体现在两个方面:一是大规模减税和减费，全年减少企业税收负担和社会保障缴费近2万亿元，制造业增值税由16%降至13%，航运和建筑业增值税由10%降至9%，城镇职工基本养老保险缴费比例降低。二是基础设施支撑底层经济，地方专项债务增加到2.15万亿元，铁路投资增加到8000亿元，公路水运投资保持在1.8万亿元，一批重大水利工程将重新开工。

改革供给后半部分，降低成本+弥补缺点。根据这份报告，我们应该在19年里集中精力做10个方面的工作。虽然政府十大工作目标中没有提到供给侧结构改革，但第二个目标“激发市场主体活力”强调促进降低制度交易成本，与“降低成本”相对应，具体包括三个方面:简单审批优质服务、公平监管、降低企业相关费用。第三和第四个目标是“培育和扩大新的动能”和“不断释放内需潜力”。前者强调传统产业升级，加快新兴产业发展，增强科技支撑能力；后者强调促进消费稳定增长，合理扩大有效投资，这些都与“补短处”相对应，其立足点是技术独立和市场独立，这既是“战略机遇期”的体现，也是应对中美贸易摩擦的必然选择。

推进重点领域改革，全方位对外开放。19年改革的重点是从“基本重点领域”到“重点领域”，核心是加快完善市场机制。其中，国有及国有企业改革的重点是推进混合改革，完善公司治理结构，深化电力、油气、铁路改革，将网络运输从自然垄断行业中分离出来，将竞争性行业全面推向市场。优化民营企业环境的重点是坚持竞争中立，建立亲新的政治和商业关系，保护产权，创造良好的商业环境。财税金融改革的重点是完善地方税制，规范地方政府债务融资，改革和完善资本市场基本制度，提高直接融资特别是股权融资的比重。19年来，对外开放进一步提升到全方位，更加注重规则等制度性开放，包括四个方面:促进对外贸易的稳定和质量，加大吸引外资的力度，促进“一带一路”的共建，促进贸易和投资的自由化和便利化。

小康社会的关键一年是脱贫和保民生。十九年是全面建设小康社会的关键一年。政府工作报告也非常强调改善民生。总之，有三个主要方面。一是推进扶贫和农村振兴，包括打好扶贫攻坚战、抓好粮食生产、推进农村建设、全面深化农村改革。二是加强污染防治和生态建设，包括持续推进污染防治，发展绿色环保产业，加强生态系统保护和恢复。第三，加快发展社会事业，包括提高教育的公平性和质量，保障基本医疗卫生服务，完善社会保障体系。总的来说，今年的报告更加注重增强人们的获得感、幸福感和安全感。

2019年3月5日，第十三届全国人民代表大会第二次会议在京召开，国务院总理李克强作了政府工作报告。我们的解释如下:

1.确保合理的增长幅度和稳定的就业岗位

经济目标再次降低。19年国内生产总值增长目标为6.0%-6.5%，低于18年的6.5%，3年后再次采用目标区间。一方面，18年来的国内生产总值增长率创下多年来的新低，其中第四季度的国内生产总值增长率创下2009年以来的新低。从高频数据来看，经济在19年的1月和2月依然疲软，对经济的下行压力并没有消失。另一方面，去年年底，中央经济工作会议在三年后再次提出“保持经济运行在合理区间”。今年年初，各省两次会议的国内生产总值目标也再次出现在区间内，并普遍下调。

通胀目标保持不变。消费物价指数19年的增长目标是3%，与过去4年一致。自1818年第四季度以来，大宗商品价格大幅下跌，ppi通缩风险大幅上升，而cpi非食品价格也将随着ppi下降。此外，所有货币的增长率在18年中一直在下降，表明所有价格指数将在19年中继续下降，通货紧缩风险可能大于通货膨胀风险。

稳定增长是确保就业的首要条件。根据报告，就业优先政策应该充分发挥作用。今年，就业优先政策首次被置于宏观政策层面。文章指出，当前和今后一个时期，我国就业总量的压力有增无减，结构性矛盾突出，强调要把就业放在更加突出的位置。“稳定增长是确保就业的首要条件”。去年，在第九个关键任务“改善安全和改善民生”中只提到“应努力促进就业和创业”。

综上所述，19年是新中国成立70周年，也是全面建设小康社会、实现第一个世纪目标的关键一年。做好经济工作非常重要。“确保经济运行在合理范围内”已经取代“深化供给侧结构改革”成为第一大工作目标，稳定增长的关键是确保就业。

2.从虚拟货币到真实货币稳定货币，扩大财政双管齐下的方法

稳定的货币适度紧缩。根据该报告，19年的稳健货币政策应该是紧缩和适度的。与18年相比:虽然也应"适度紧缩"，但删除"保持中立"；虽然也有必要“把钱供给总门”，但也有必要“有效缓解实体经济特别是民营和小微企业的融资困难问题”；虽然没有提到m2和社会金融增长目标，但它强调“与名义国内生产总值增长率相匹配”。

报告强调，19年来，要深化利率市场化改革，降低实际利率水平；改革和完善货币信贷投放机制，及时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放，降低贷款成本，准确有效地支持实体经济。所有这一切都意味着去杠杆化正逐步转向稳定的杠杆，从广义货币到广义信贷的传导预计将会实现。

提高效率的积极财政努力。根据该报告，19年的积极财政政策应该得到加强，以提高效率。财政赤字率目标从去年的2.6%提高到2.8%，财政赤字目标从去年的2.38万亿提高到2.76万亿。具体来说，积极理财体现在两个方面:

第一，大规模减税和减费。全年企业税收和社会保障缴费负担减少近2万亿元。一是深化增值税改革。制造业的增值税税率将由16%下调至13%，航运业和建筑业的增值税税率将由10%下调至9%，以确保所有行业的税收负担只会减少而不会增加，并继续向推行第三、第二税率和简化税制的方向迈进。其次，减轻企业社会保障缴费负担，降低城镇职工基本养老保险参保单位比例，各地可降至16%。

其次，基础设施投资支撑着经济。融资方面，计划19年安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元。在投资方面，19年铁路投资8000亿元，比去年增加680亿元；公路水运投资1.8万亿，与去年持平；启动一批重大水利工程。

综上所述，货币政策保持稳定，但其含义更丰富，也更注重缓解企业融资难的问题；财政政策的积极程度明显提高，基础设施建设和减税相结合，特别是减税和减费的规模较去年明显扩大。

3.下半年改革和供应，降低成本+弥补不足

淡化供应方改革。根据这份报告，我们应该在19年里集中精力做10个方面的工作。与过去18年相比，最大的变化是“继续创新，完善宏观调控，确保经济运行在合理区间”取代了“深化供给侧结构改革”作为第一大目标。

降低成本和弥补不足仍然是主线。尽管在过去19年中，政府的十大工作目标中没有提到供应方结构改革，但第二大目标“激发市场主体的活力”强调促进降低机构交易成本，这与“降低成本”相对应。具体内容包括三个方面:对优质服务的简单审批、公平监管、降低企业收费。第三和第四个目标是“培育和扩大新的动能”和“不断释放内需潜力”。前者强调传统产业升级，加快新兴产业发展，增强科技支撑能力；后者强调促进消费稳定增长，合理扩大有效投资，这些都与“补短处”相对应，其立足点是技术独立和市场独立，这既是“战略机遇期”的体现，也是应对中美贸易摩擦的必然选择。

总而言之，供应方的结构性改革已经进入了下半年，而今年的报告很少提及去产能、去库存和去杠杆化。与去年不同，该报告对供应方改革的强调已经消退；和去年一样，供应方改革的重点仍然是降低成本和弥补不足。

4.推进重点领域改革，全方位对外开放

在《政府工作19年报告》中，改革开放的重点明显增加，方向与去年明显不同。

深化改革释放活力。报告指出，要在19年内“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，目标是“充分释放市场活力和社会创造力”。特别值得注意的是，去年的报告将土地制度改革列为农村振兴，将社会制度改革列为保障和改善民生，将生态文明制度改革列为绿色发展。与去年的报告相比，改革的立足点从“基本重点领域”转向“重点领域”。

改革集中在四个关键领域。其中，国有及国有企业改革的重点是推进混合改革，完善公司治理结构，深化电力、油气、铁路改革，将网络运输从自然垄断行业中分离出来，将竞争性行业全面推向市场。优化民营企业环境的重点是坚持竞争中立，建立亲新的政治和商业关系，保护产权，创造良好的商业环境。财税体制改革的重点是完善地方税制，稳步推进房产税立法，规范地方政府债务融资。金融体制改革的重点是完善资本市场基础体系，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资的比重。

全方位对外开放。报告指出，19年来，我们要“全面推进对外开放，培育国际经济合作和竞争的新优势”，包括四个方面:促进对外贸易的稳定和质量，加大吸引外资的力度，促进“一带一路”的共同建设，促进贸易和投资的自由化和便利化。

以开放促改革。与去年相比，这种差异主要体现在以下三个方面:一是水平从“促进全面开放新格局形成”提升到“促进全面开放”；二是立足点从“以高度开放促进高质量发展”转变为“更加注重规则等制度性开放，以高度开放促进全面深化改革”；三是对外贸易由稳定走向稳定，自贸区改革创新自主性增强。

综上所述，19年改革将更加注重重点领域，深化国有企业改革，支持民营企业，财税改革和金融改革，旨在释放市场活力和社会创造力。19年后，对外开放将全面提升，更加注重制度开放，如规则，开放将推动改革。

5.在全面建设小康社会的关键一年，消除贫困，保障民生

19年是全面建设小康社会的关键一年。政府工作报告也有很多关于改善民生的内容。总之，主要有三个方面:

一是推进扶贫和农村振兴，包括打好扶贫攻坚战、抓好粮食生产、推进农村建设、全面深化农村改革。其中，精准扶贫是三大硬仗之一，农村改革的重点在于农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度改革。

二是加强污染防治和生态建设，包括持续推进污染防治，发展绿色环保产业，加强生态系统保护和恢复。其中，污染防治也是三大硬仗之一。

第三，加快发展社会事业，包括提高教育的公平性和质量，保障基本医疗卫生服务，完善社会保障体系。其中，医疗卫生界提出的“多渠道扩大学前教育供给，无论是公立幼儿园还是私立幼儿园，只要符合安全标准，收费合理，家长放心”，降低和统一大病保险的可扣除线，将报销比例从50%提高到60%，以及“做好常见慢性病的防治工作，将高血压、糖尿病等门诊药物纳入医疗保险报销范围”，都是比较亮点。

综上所述，19年是全面建设小康社会的关键一年。《政府工作报告》更加注重“增强人民的获得感、幸福感和安全感”，有望为全面建成小康社会奠定决定性基础。

本文摘自《蒋超宏观债券研究》。本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
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