杨伟明：以土地制度改革为牵引 加强商业银行支农力度

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2019年中央一号文件中关于农村土地政策的许多新提法和新表述，如土地承包、林权、宅基地等，突出了以土地制度改革为牵引，加强商业银行支农力度的基本思路，并试图从制度供给方面减少无效和低效供给，增加有效和高效供给，改善农村金融供给结构，提高农村金融资源配置效率，提高农村金融供给满足金融需求的能力。这些重大改革探索将有助于促进农村振兴和消除贫困。

一是稳定土地承包关系，深化土地承包三权改革。

首先，稳定的土地承包关系是农村发展的重要前提。在与2018年保持一致的基础上，2019年中央一号文件继续提出研究出台配套政策，引导各地在第二轮土地承包期满后明确延长承包期的具体措施，确保政策衔接平稳过渡。这一声明不仅保持了政策的连续性，而且落实了中国共产党第十九次全国代表大会关于第二轮土地承包合同到期后再延长30年的报告。

其次，土地承包经营权确权登记发证，依法确认农民对承包土地的占有、使用、收益、抵押和担保权，为解决土地承包经营纠纷、维护农民在土地承包中的合法权益提供有力的法律依据。目前，我国农村土地承包经营权确权登记已经基本完成，这不仅保护了农民的基本权利，也为后续的土地承包经营权流转奠定了坚实的基础。

第三，土地承包经营权流转对农村经济发展意义重大。预计未来政策趋势将进一步深化农村土地制度改革，重点是落实集体土地所有权，稳定农民承包权，放开土地经营权，实现土地承包经营权抵押融资。商业银行作为服务农业、农村和农民的重要组成部分，可以在土地承包经营权得到确认和认证的地区积极开展土地承包经营权抵押融资。土地抵押金融服务应侧重于规模经营实体，如家庭农场、大型专业家庭和农民专业合作社。此外，合作社可以作为融资中介，提供相关信息、贷款前的信贷信息、价格评估、贷款后风险处置和总体信贷发放。

二是扩大林权抵押贷款，积极推进集体林权制度改革。根据中央一号文件，林权政策的规定主要体现在权利确认、转让和抵押融资等方面。

首先，关于林权的确认，2008年一号文件首次提出，在保持集体林地所有权不变的前提下，实行林地使用权和林木所有权到户。随后，2009年，“一号文件”提出，要在五年左右的时间内基本完成集体林权制度改革，明晰产权，到户承包，提高林权证书发放率和到户率。根据2017年全国深化集体林权制度改革交流大会的数据，集体林权确认工作已基本完成。

第二，关于林权流转，中央一号文件提出要完善集体林权制度，鼓励发展家庭林场和股份合作制林场。这项政策预计将吸引社会资本、私人资本和其他资本参与林业建设。

第三，关于林权抵押贷款融资，2013年提出扩大林权抵押贷款规模，完善林业贷款利息补贴政策。根据国土资源部关于2018年推进林权抵押贷款相关工作的通知，到2020年，基本覆盖林权抵押贷款业务，优化适合开展林权抵押贷款工作的金融服务领域。

据预测，未来的政策方向将继续侧重于澄清森林所有权、释放经营权和实施处置权。此外，将出台相应的优惠措施，支持发展符合林业特点的融资业务。今后，商业银行可以开发适合当地林业经营的贷款品种，适度提高林权抵押贷款利率，贷款期限与林业生产周期相适应。开展林权直接抵押贷款、林权流转交易贷款、林权流转合同凭证贷款、“林权抵押+林权收购储备+森林保险”贷款。

三是开展农村宅基地融资，审慎推进宅基地制度改革试点。与往年的农村宅基地政策相比，2019年中央一号文件提出了更高的要求。

首先，关于农村宅基地权利登记，2017年提出协调合作推进宅基地制度试点改革，全面加快农村宅基地权利登记发证。2019年的政策不仅保持了过去的连续性，还提出了完成的最后期限。2019年，加快宅基地使用权登记发证，力争到2020年基本完成。宅基地权属登记主要包括房屋所有权证和宅基地使用权证。

其次，在农村宅基地融资方面，以往的政策侧重于在保障农民宅基地用益权的前提下，逐步开展小规模试点项目。2014年，拟选择一批试点，审慎稳妥推进农民住房产权抵押、担保和转让；2018年，提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格和使用权分离，实行宅基地集体所有，保障农民宅基地资格权和农民住房产权，适度放开宅基地和农民住房使用权。2019年，先前试点项目的成果得到了肯定，但没有做出具体和详细的政策部署。2019年，要扩大农村宅基地改革试点，丰富试点内容，设计完善制度，抓紧制定加强农村宅基地管理的指导意见。

根据《国家土地规划纲要(2016-2030年)》，中国仍将保持农村宅基地在集体组织成员间分配和流转的现状。据预测，未来农村宅基地的流转仍将受到诸多限制。政策趋势仍将集中于农村宅基地管理和融资抵押。商业银行可以在宅基地确认和认证的地区积极开展宅基地抵押贷款业务，重点制定农村集体土地基准价格，建立动态调整的宅基地基准地价体系，为后续抵押贷款提供参考。

(作者是中原银行(港股01216)博士后工作站的博士后研究员)