寻找更深层次土地制度改革落点

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最近，中国人民银行、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、财政部、农业和农村事务部联合发布了《金融服务农村振兴指导意见》。其中，做好金融服务是农村产权制度改革的重要环节，推进一系列农村土地制度改革和农村集体产权制度改革迫在眉睫。

事实上，农村土地制度改革是本轮改革的一个重要切入点。农村土地制度改革始于农村承包责任制的突破，到下半年已进入重要阶段。

备受关注的新修订的《农村土地承包法》于2019年1月1日生效。总的来说，这次修订删除了一些脱离实际、阻碍后续农村发展的条款；同时，农村土地“所有权、承包权和经营权相分离”的产权安排应纳入法律。

应该说，宅基地制度改革、征地补偿制度安排、集体建设用地入市，不仅是农村诸多矛盾的焦点，也涉及到更深更广范围的利益格局调整。作为部分地方政府财政收入的重要来源，也是城乡二元格局形成的关键影响因素，农村土地制度改革可以说是一个整体。

在整体制度修订之前，一些地区已经开始先行一步，并取得了一些成绩。从目前的成果来看，主要在于实现边际优化，即释放农地潜力，尤其是闲置土地资源的优化整合。根据全国人民代表大会常务委员会2018年12月23日审议的《农用地抵押试点工作报告》，2015年12月，部分试点县(市、区)开展了农村承包土地经营权抵押贷款(以下简称“农用地抵押贷款”)。截至2018年9月底，全国232个试点地区的农地抵押贷款余额为520亿元，同比增长76.3%，贷款发放总量为

毫无疑问，试点取得了显著的成效。除了激活一些沉睡的土地的活力之外，它是实现现代农业规模化经营的重要前提，也是打破以往城乡土地不同权利、不同价格、不同制度的制度约束的基础性探索。我们不应该忘记过去，向未来学习。要继续深化农村土地制度改革，必须牢牢把握几个关键点。

首先，及时总结试点地区的瓶颈和障碍，弥补后续决策过程中的差距。

试点取得的成绩值得推广，但遇到的瓶颈也值得警惕。根据上述报告，个别试点地区土地承包经营权证的积压，限制了农村承包土地的流转，影响了抵押融资的实现。在一些试点地区，虽然农村承包土地已经确认，但农民尚未获得土地承包经营权证。有45个这样的试点地区。

应该说，试点地区本身承担着改革先锋的角色，其推进力度和政策落地的程度往往起到示范作用。尽管如此，一些地区还是遇到了上述问题。无论是对这背后的政策存在误解，还是由于地区差异导致实施过程“水土不服”，还是更为普遍的改革阻力较大，理清问题、找到矛盾焦点，都有助于下一步的推广和实践。

第二，要确保农民的合法权益不受更强有力和更明确的制度的侵犯。

长期以来，关于农村土地改革的争论主要集中在谁拥有决策权，如何分配增值权益，是否会破坏农民的根本生存。然而，争议越多，就越是模棱两可，就越有可能使政策成为真正的空政策，这将导致执行过程中的过度谨慎。在依法征地和补偿方面，要么条款已经过时，脱离了当前的实际情况；要么随意扩大解释，所谓的“确保原有生活水平不降低”就变成了一个模糊的承诺。在这种情况下，在过去的10年里，一些以公共利益为名的土地征用也引发了多重纠纷，包括权力界限不清造成的滥用，以及涉及利益的经济纠纷。对于这些纠纷，应尽快以更加科学、明确的制度安排和法律法规保障土地改革的有效推进，逐步推进市场化解决，真正保障各主体特别是相对弱势农民群体的合法土地权利。

第三，要从根本上扭转区域经济发展模式和对土地财政的依赖程度。

归根结底，土地制度改革的难点在于利益。要消除积弊，必须从根本上改变对土地财政的依赖，从根本上扭转区域经济发展模式。

在过去的几十年里，人口红利与低成本土地收购相结合，已经成为中国经济发展的重要因素红利。此外，模仿时期带来的后发优势和改革开放下中国体制改革释放的活力，推动了中国经济在过去几十年的快速发展。然而，上述红利都已到达瓶颈期。一方面，经过一定的发展阶段，与发达国家的差距已经缩小；另一方面，为了实现更长时期的高质量发展，必须进行战略调整，特别是对服务业和信息产业的严重依赖，土地作为关键因素的作用也面临变化。因此，有必要通过进一步挖掘新技术、新形式和新动能的潜力来改变固有的土地依赖性，这也是减少土地制度改革阻力的一个重要部分。

总之，土地制度改革涉及许多利益。复杂的利益关系意味着改革面临现实阻力。要打破这种阻力，从本质上讲，我们必须改变现有的利益分配格局。只有将改革的利益付诸行动，我们才能让权力超越阻力；让农村土地制度改革与经济发展方式同步，确立和保护各方特别是弱势群体的合法权益，让改革的动力汇聚在一个地方，这是保证改革不动摇、不迂回、不倒退的关键。