盘和林：《政府投资条例》规范政府行为 深化投融资体制改革

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5月5日，国务院总理李克强签署国务院令，正式发布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，自2019年7月1日起施行。

作者:潘鹤林，著名青年经济学家、著名金融评论员

5月5日，国务院总理李克强签署国务院令，正式发布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，自2019年7月1日起施行。《条例》包括总则、政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任和附则七个部分。

长期以来，地方政府特别重视经济建设。然而，由于行政权力和财政权力不对称等客观因素，以及政治竞赛体制下官员谋求升迁等主观因素，地方政府投资往往存在投资规模大、投资结构失衡、投资决策过于主观随意、融资渠道单一等问题。

事实上，早在2010年，国务院法制办公室就发布了《政府投资条例(征求意见稿)》，并向社会征求意见。然而，没有下文。近两年来，防范和化解政府债务风险的紧迫性日益突出，受到中央政府的高度重视，促使《政府投资条例》的立法工作迅速提上日程。

从《条例》的具体内容来看，它对政府投资相关问题做出了相当全面的规定，规范政府投资行为是制定《条例》的主要目的之一。从内容上看，《条例》主要从控制政府投资资金来源、规范和优化政府投资决策程序、严格实施监督管理等几个方面来规范政府投资行为。

从控制政府投资资金来源的角度看，《条例》规定的政府投资资金来源包括:财政预算内投资资金、各种专项建设资金、国家主权外债资金和其他政府资金。与2010年公布的征求意见稿相比，范围有所缩小。

鉴于实际投资往往大于估计投资，条例进一步强调了投资估计的“基础”地位。《条例》明确指出，投资主管部门或其他有关部门批准的投资预算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计中提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告中提出的投资概算10%的，项目单位应向投资主管部门或其他有关部门报告，投资主管部门或其他有关部门可要求项目单位重新提交可行性研究报告。

此外，《条例》明确规定，有关部门不得违反法律法规借入资金筹集政府投资所需资金，政府年度计划应当明确建设资金及其来源，确保政府投资项目资金到位，建设单位不得垫付建设资金。后者在实践中层出不穷，不仅增加了地方政府的隐性债务，还可能导致建设单位拖欠农民工工资的社会问题。

不难看出，减少资金来源、提高预算约束力，都是从源头上控制政府投资规模，特别是大幅提高预算约束力，可以有效避免政府投资盲目扩张，进而导致浪费资金资源或绑架地方财政的问题。

从规范和优化政府投资决策过程的角度看，《条例》强调要进一步规范政府投资项目的审批制度。一是要求项目单位加强政府投资项目前期工作，确保前期工作深度达到规定要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计等依法应附文件的真实性负责。对于重大政府投资项目，应履行中介服务机构评估、公众参与、专家评估和风险评估等程序。

程序的完善将对政府投资项目的仓促上马形成有力约束，提高专业机构和专家在项目决策中的地位也将有助于更全面地评估项目，发现可能的盲点和问题，提高项目质量和成功率，更好地实现项目既定目标。

从严格实施监督管理的角度看，《条例》明确了主管部门的主要职责，投资主管部门和其他依法负有监督管理职责的部门应通过现场检查和现场核查的方式加强对项目实施的监督检查；《条例》还强调主管部门应建立项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

主管部门通过现场检查和现场核查的方式对项目进行监督检查，可以掌握项目的第一手资料，更真实地掌握项目的实际情况，从而增强监督管理的有效性；但是，主管部门之间的信息共享可以避免九龙的水资源控制和信息孤岛问题，主管部门之间的顺畅沟通可以进一步提高监督管理的效率和质量。

总的来说，《条例》的颁布符合实际需要，是对当前政府投资中存在的问题的一个很好的药方。只要付诸实施，不仅可以提高政府投资效率，规范政府投资行为，还能有效缓解地方政府债务风险，充分发挥政府投资作用，激发社会投资活力，大力推进投融资体制改革深化。(作者是中国财政科学研究院应用经济学博士后)

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