以系统性改革求解社保“多难”平衡

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在减税和减费的大趋势下，严格的社会保障征收可能导致企业实际成本的急剧增加；面对日益增长的老龄化压力，如果社会保障基金不能得到充实，一些地区的养老金缺口将逐渐扩大。在这种困境下，社会保障的重要支柱体系面临严峻挑战。

7月10日国务院常务会议的决定是一个重要的解决办法。会议决定，今年中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构10%的国有股将划入社保基金和相关地方事业单位，作为金融投资者，他们将依法享有收益权和其他权利。

这项措施是对以往政策精神的深化。早在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就明确提出要通过转移部分国有资本充实社会保障基金；2017年11月发布的《转移部分国有资本充实社会保障基金实施方案》(以下简称《实施方案》)进一步明确了改革试点的时间表和工作顺序。根据《实施计划》，一些中央企业和一些省份被选中在2017年开展试点项目。中央企业包括国有资产监督管理委员会监管的3至5家中央管理企业和两家中央金融机构；在总结试点经验的基础上，2018年及以后，其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位和中央金融机构所办企业的国有股将分批转让，转让工作将尽快完成。

国务院常务会议提出推进国有资产转让，全面充实社会保障基金，这是在短期内解决上述多重矛盾的及时举措，也是中长期内引发系统性改革的重要探索。

事实上，转移国有资产充实社保基金的必要性和紧迫性已经讨论了几十年。这一举措的支持者认为，社保基金面临的压力不仅是由于中国人口结构变化带来的客观挑战，也部分是由于之前的体制转型期间形成的资金缺口。在现行基本养老保险制度建立之前，中国企业职工实行企业年金制度，个人不缴费；改革后，企业和个人共同缴费，但同时，很明显，“在实行个人缴费制度之前，职工的连续工龄可视为缴费年限”，这就造成了企业职工基本养老保险基金的缺口。当时，国有企业的许多员工都是这一制度的受益者，通过转让国有资产来弥补这一差距是合理的。

此外，当前推行这一政策不仅弥补了历史原因造成的缺口，也是重建基本养老金账户公信力的重要举措。由于过度关注养老基金缺口、未来实际长期个人收入的不确定性以及降低当期成本的需要，一些企业倾向于在当期支付较少的员工养老金，而支付更多的“可变现”项目，包括公积金。如果这一趋势不逆转，养老金账户的压力将进一步加大。

然而，尽管原因明确，国有资产配置社会保障资金仍面临一些挑战。

国有资产向补充社会保障基金转移已经有几年的时间了，从提出和研究到成为指导原则，再到计划的形成和实施。然而，从结果来看，这项工作的进展相对缓慢。据2018年6月26日受国务院委托到全国人大常委会任职的审计署审计长胡泽军介绍，截至2019年3月底，23家中央企业的国有股已划转1，132亿元充实社保基金，国有股划转比例不到10%，只有4个省启动了划转工作。

这有很多原因。国有资产配置的原则是从人民手中拿走，为人民所用。然而，在实践中有许多困难。

从市场影响来看，过去几次相关尝试往往伴随着a股的剧烈波动。虽然还有其他市场因素，但它们也是一个警告信号，这意味着不可能强行推进政策；从操作技术的角度来看，在政策制定过程中，如何分配、如何确定分配数量(无论是存量分配还是增量分配)以及以后如何管理都是有争议的，在实施层面需要科学可行的解决方案。此外，从次区域的角度来看，一些社会保障基金捉襟见肘的地区往往面临着经济结构过时和动力不足的问题。这些地区的国有企业也受到产能过剩和效率下降的影响，这也将对国有资产配置形成阻力；此外，企业沉重的社会保障负担也是许多改革的制约因素，如去产能、去杠杆化和降低成本。

因此，国务院常务会议强调要全面落实国有资产转让，这当然反映了国家坚决贯彻“老有所养、老有所养”的方针。但是，根据以往的试点和探索经验，优化国有企业治理、统筹全国社会保障和国有资本转移等一系列改革必须同时推进，并辅之以公开、公平和透明的可执行政策，以形成一个全面的体系。

从更根本的角度来看，社会保障问题不能只靠国有资产配置来解决。从支付方面来看，降低支付率和逐步提高实际支付率是保证系统公平性和可持续性的基础；从退出端的角度来看，采用多样化的养老金替代方案需要强化研究和落地；从社保基金本身来看，提高管理水平迫在眉睫。在这种“困难”的平衡中，没有一劳永逸的解决办法，也没有灵丹妙药来实现它的所有成就。相反，我们应该通过系统改革寻求多党努力。