董登新：美国应对养老金缺口六大举措

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事实上，公共养老金是一项国家福利，也是最有价值的资产，因为养老金的支付水平总是随着“在职职工”的平均工资而上升，并随着价格和工资水平而变化。这种养老金支付能力足以对抗任何形式的通货膨胀，有效抵御货币购买力的下降，并为退休人员的老年生活提供基本保障。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

老百姓(603883)通常谈论“养老金”，它指的是公共养老金计划，即社会养老保险，或基本养老保险。其主要功能是防止老年人贫困，并为退休人员提供底线保障或最低保障。这是一个“国家信用”和“政府担保”的计划。在当今世界，在现实生活中，公共养老金计划可能会有短期支付压力或暂时的收支缺口，但它们永远不会破产或失败。在这一点上，人们不用担心。

事实上，公共养老金是一项国家福利，也是最有价值的资产，因为养老金的支付水平总是随着“在职职工”的平均工资而上升，并随着价格和工资水平而变化。这种养老金支付能力足以对抗任何形式的通货膨胀，有效抵御货币购买力的下降，并为退休人员的老年生活提供基本保障。

在大多数情况下，所谓的“养老金缺口”是一种假设或预测，即一个国家未来的养老金将无法支付。例如，美国每年发布一份关于社会养老保险的年度报告，其中包括美国社会养老保险信托基金10年(短期)和75年(长期)的收支精算平衡，并预测社会养老保险信托基金的长期缺口。

1935年《社会保障法》的颁布标志着美国基本养老保险制度的诞生，这一制度比欧洲国家晚了大约半个世纪。立法后，主要工作是手工发放社会保障卡，一直持续到1936年底。因此，oasdi的收入收集和养老金支付始于1937年1月1日。从1937年到1939年底，由于当时基金积累不足，养老金一次性发放；直到1940年1月1日，美国养老金才开始按月支付。

换句话说，1937年前退休的人都没有养老金；那些在1937年以后和1940年以前退休的人在某个时候领取的养老金很少，他们与那些在那个时候已经退休但没有养老金的人没有太大区别；自1940年以来，按月支付养老金，但每月养老金水平仍然很低，这几乎是象征性的。因此，领取养老金的老人和没有领取养老金的老人的收入差别不大，也没有人提出抗议。也就是说，当一个国家的基本养老保险制度从无到有，养老金水平从低到高，就不会有“制度中的老人”或“制度中的中产阶级”，当然也就不会有所谓“转型成本”这样的历史负担。

更重要的是，美国的基本养老保险(oasdi)是从一个很高的起点开始统筹的，即全国统筹，联邦政府在没有地方政府干预的情况下筹集和支持。此外，从该系统开始运作起，它就采用了“以税代费”的原则，联邦税务局(irs)统一强制征收oasdi税。这种做法大大提高了系统运行的效率和管理的规范化、透明化。因此，在没有任何历史负担(即所谓的“转换成本”)的情况下，美国基本养老保险在未来半个世纪基本保持了“低税、低福利、国家统筹”的平衡格局。

直到1975年，美国才首次关注基本养老保险的支付风险(teresa t. king和h. wayne cecil，2006)。当时，美国财政部的一份报告显示，到1979年，美国的oasdi税收入将无法支付oasdi税。因此，美国国会在1979年提高了oasdi税率，扣除了养老金支付，并采用可乐自动调整养老金支付标准，从而避免了养老金的支付风险。

这一次，缩小差距的风险预警引起了当时里根政府的极大关注。1981年，由美国国会和里根总统任命的国家社会保障改革委员会由格林斯潘担任主席。其主要任务是研究当时美国社会养老保险面临的短期金融危机，并提出对策和建议。该委员会1983年提交的一份报告导致了1983年《社会保障改革法》的颁布。这是自1935年《社会保障法》颁布以来最大的一次修订，也是美国政府首次采取行动正式应对“养老金缺口风险”。《社会保障法》的这次改革直接决定了未来半个世纪美国基本养老保险的走向和命运。实践证明:这次社会保障法的改革卓有成效，非常成功，从而保证了美国基本养老保险制度80年来的可持续性和超稳定性。

然而，在1983年，美国社会保障养老金仍有三个月的支付缺口(埃里克·布莱克，2005)。1983年对《社会保障法》的修订只是一个起点。事实上，为了应对未来的养老金缺口风险，美国政府在20世纪80年代采取了一系列政策和对策，包括延长退休年龄；鼓励推迟退休，惩罚提前退休；雇主不得强迫雇员退休；整合公共部门养老金；提高oasdi税率和养老金税率；大力发展私人养老。

将男女退休年龄从65岁延长至67岁

众所周知，早在1935年颁布《社会保障法》时，美国就规定男女退休年龄都应为65岁，这一标准一直沿用到2002年。1983年修订的《社会保障法》决定从2003年起分两步将退休年龄延长两年。第一步是从2003年到2009年每年将退休年龄延长两个月。到2009年，男女退休年龄将延长至66岁，然后暂停。第二步，从2021年到2027年，退休年龄将每年延长两个月，直到2027年男女退休年龄延长到67岁(见表1)。

目前，延长退休年龄已成为世界的一大趋势。在西方发达国家，延长退休年龄有两个特点:一是男女退休年龄统一；其次，大多数国家的法定退休年龄已经延长到65岁以上。

然而，中国女性特殊工人的退休年龄只有45岁，普通女工的退休年龄是50岁，女干部的退休年龄是55岁，男工人和女农民的退休年龄是60岁。中国城镇女职工提前退休暴露出两个严重问题:一是劳动力资源浪费巨大，与人口老龄化和劳动力短缺矛盾严重；第二，男女就业年龄具有歧视性，这与妇女比男子多活3至5年的事实严重矛盾。因此，强烈要求中国男女退休年龄应以60岁的社会保障弱势群体“城乡居民”为基础，以实现国家统一和社会公平正义。事实上，老一代过早退休对年轻一代是不负责任的，这增加了年轻一代对长者的负担和社会负担。

(2)鼓励延迟退休，惩罚提前退休

在延长法定退休年龄的基础上，美国还以人道的方式实施了“灵活退休制度”，鼓励根据法定退休年龄进一步推迟退休，并奖励高达30%的养老金；相反，如果你在法定退休年龄之前申请退休，你可以扣除高达30%的养老金。例如，美国目前男女的法定退休年龄都是66岁，但法律允许的最早退休年龄是62岁，在这个年龄退休必须扣除30%的养老金；相反，法律允许的最高退休年龄是70岁，如果在这个年龄完成退休程序，可以获得30%的养老金。如果你在法定退休年龄66岁时办理退休手续，养老金不会增加或减少。

除了按提前退休比例直接扣除养老金支付标准外，如果提前退休后继续工作且工作收入超过一定数额，则应根据超过的数额再次扣除提前退休的扣除养老金标准。达到法定退休年龄后，无论继续工作的收入如何，都不会扣除养老金标准。原因很简单:既然你申请提前退休，不想再工作了，为什么你要在领取养老金的同时继续工作？这不是矛盾吗？因此，美国政府非常聪明，它应该防止被保险人利用退休制度进行“套利”。

为此，中国可以借鉴美国的退休制度理念，人性化地设定最早退休年龄，即提前领取养老金的最早年龄。例如，男女退休年龄统一到60岁后，我们可以允许被保险人最早在55岁时领取养老金，但必须扣除30%，以防止系统套利。相反，我们也可以鼓励年满60岁的人延迟申请退休金，将来退休时给他们退休金奖励。这不仅可以满足老、弱、病、残的人提前退休的愿望，还可以鼓励人们提前退休，更不用说培养懒人的意识了。

(3)雇主不得强迫雇员退休

美国法律严格规定，对于达到正常退休年龄的员工，雇主不得歧视他们的年龄，也不得强迫员工退休。这是美国的非强制性退休制度。美国反年龄歧视法充分保障了人们的“劳动权利”，充分展示了“劳动光荣”、“劳动幸福”、“劳动幸福”等价值观和人文关怀。

1986年，美国国会修订了《反年龄歧视法》，将70岁以上的雇员纳入保护范围，并规定对于70岁以上的雇员，雇主应不间断地为他们提供与年轻雇员相同的健康保险。自1986年以来，美国大多数部门都禁止强制退休。如果工人达到法定的正常退休年龄，他们有权继续工作，而不是办理退休手续和领取社会保障福利，而雇主不能强迫他们退休，更不用说通过歧视、骚扰或故意刁难的手段强迫雇员退休。出于这个原因，许多美国大公司都有70多岁和80多岁的首席执行官，90多岁的董事。

2010年底，美国社会保障局的数据显示，美国65岁以上老年人的退休收入由五部分组成:社会保障养老金占36%，退休后继续工作收入占29%，私人养老金占17%，储蓄和投资收入占16%，其他收入占3%。

然而，在中国，只要你达到法定退休年龄(女职工50岁，女干部55岁)，无论你的健康状况或职业能力如何，你都必须被迫退休。然而，在一些组织中，如银行和保险公司，他们又高又富，需要大量年轻漂亮的新员工，而一些效率低下的国有企业需要裁员。在像这样的一些组织中，他们往往等不及员工退休，他们会游说或强迫50岁以上的员工“退休”，从而剥夺他们的工作权利。这是人力资源的巨大浪费，也是就业中典型的年龄歧视。因此，我们有必要借鉴美国的经验，充分利用中国的劳动力资源优势。

(4)公共部门养老金的“整合”改革

1983年《社会保障法》修正案规定，从1984年1月1日起，所有加入联邦政府部门的雇员都必须参加oasdi方案；然而，以前在联邦政府部门工作过的员工可以选择留在旧系统中，或者转到oasdi系统。但是，旧制度下的参保人员始终是缴费型的db计划，这与中国机关事业单位养老保险制度合并前的“无缴费”旧制度完全不同。

除了oasdi计划之外，所有进入oasdi系统的联邦雇员都可以参加一个"职业年金"计划，即tsp。这与中国政府机关和事业单位的员工在参加基本养老保险的同时还必须参加职业年金计划的事实非常相似。

政府机关和事业单位的职工是收入水平和支付能力最稳定的人群。将其纳入基本养老保险，有助于扩大基本养老保险覆盖面，提高基本养老保险基金的积累和支付能力。

(e)提高oasdi税率，并开始对养老金征税

1983年修订《美国社会保障法》的重要成就之一是决定大幅度提高养老金交易税，对养老金征税，并将养老金税归入养老金交易税信托基金收入。这是解决养老金缺口最直接的对策，但不适合中国，因为目前中国基本养老保险的参保率偏高，需要降低费用。

美国基本养老保险的“缴费”实行“以税代费”，强制征收，由全部劳动收入覆盖，基本不存在制度渗漏。然而，由于最初的“支付”是从低税率开始并缓慢增加的，这一过程一直持续到1990年底。从表2可以看出，1937年，美国基本养老保险税率(oasdi税率)从较低水平开始，雇主和雇员各支付1%，总计2%；1959年首次突破5%；1978年首次超过10%，1990年最终稳定在12.4%，即雇主和雇员分别支付6.2%。这个水平到现在还没有调整。

众所周知，世界上大多数国家都不对养老金征收个人所得税。然而，1983年社会保障法修订后，联邦政府开始对oasdi支付征税。当退休人员的综合年收入(=调整后的总收入+免税债券利息收入oasdi付款的一半)超过一定金额时，退休人员oasdi付款的50%或85%必须包含在当年的应税收入中并缴纳联邦所得税。据统计，大约20%的退休人员在领取养老金时需要将一半的养老金纳入应纳税收入，而他们的税收仅占oasdi支付的不到5%。

根据美国社会保障局的统计，大约三分之一领取养老金的人需要为他们的养老金缴纳联邦个人所得税。目前，中国的基本养老保险缴费(退休养老金)免征个人所得税。

(6)大力发展私人养老金计划

1974年，美国颁布了《雇员退休收入保护法》；1978年，美国税法修订并创立了401(k)计划；1981年11月，401(k)计划正式实施，极大地促进了私人养老金(相当于中国的企业年金和职业年金)的全面发展。

20世纪80年代，美国私人养老金的发展呈现出两个特点:一是传统的db计划开始向dc计划转变；第二，一些dc计划已经转变为401(k)计划。20世纪90年代，美国私人养老金计划开始从大企业转向中小企业。

截至2016年底，美国私人养老金储备总额高达25.3万亿美元，相当于美国国内生产总值的136%(18.57万亿美元)。截至2016年底，中国企业年金准备金总额仅为1.1万亿元，相当于中国国内生产总值(74.4万亿元)的1.5%。

作为养老金的第二大支柱，企业年金和职业年金的总准备金越大，作为第一大支柱的基本养老保险的缴费率和替代率就会越低，空.正因为美国的私人养老金不断壮大，基本养老保险的替代率才能维持在40%左右，其缴费率明显低于许多国家。相反，中国第二支柱发展滞后，基本养老保险的缴费率和替代率被迫维持在较高水平。因此，在未来我们的国家

在1983年社会保障法修订的影响下，经过近30年的努力，美国社会养老保险基金有近3万亿美元的盈余。然而，在2010年和2011年，美国连续两年出现“社会养老保险支出大于其非利息收入”的情况。这就是美国标准中的“养老金缺口”，这个缺口自1983年以来就一直存在。但总的来说，美国基本养老保险制度自1935年颁布以来，一直保持着良好的连续性和稳定性，其中有许多做法值得今天的中国借鉴。

参考文献:

【1】埃里克·布莱克(eric black)，1983年社会安全危机为今天奠定了基础[n]，明星论坛，2005年4月30日

【2】 issa，应对危机:在不确定时期管理社会保障(报告)，国际社会保障协会，日内瓦，2012年

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