张锐：国有资本投资运营公司将在改革中获更多赋能

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围绕推进国有及国有企业改革，李克强总理在今年的《政府工作报告》中指出，要“深化国有资本投资和经营公司改革试点，扩大自主权”。随后，国务院国资委主任肖亚青在接受媒体采访时表示，目前已有10家中央企业启动了国有资本投资公司和国有资本运营公司(以下简称“两类公司”)试点，并取得了积极的市场效果，强调“两类公司”试点范围今年将进一步扩大。

根据国有资产监督管理委员会的最新数据，2017年，98家中央企业实现营业收入26.4万亿元，同比增长13.3%，实现利润总额14230.8亿元，首次超过1.4万亿元，同比增长15.2%。此外，41家总利润超过100亿元的中央企业达到了过去五年的最高水平。由此不难看出，“两型公司”试点中央企业的业绩肯定不便宜。以2016年为参照，保守估计2017年10家央企净利润规模可达2500亿元，盈利能力毋庸置疑。

然而，从顶层设计的角度来看，盈利并不是国有资本投资运营公司的主要目的。作为国有企业改革的主要路径，要延伸的最重要战略目标是通过要素资源配置增量支持战略性产业增长，优化国有存量企业资本结构和产业结构，促进产业集聚和企业转型升级。具体来说，以诚通集团和中国国鑫为主要阵容的国有资本运营公司主要通过中央政府投资、自有资本注入和社会融资形成战略投资基金。基于自身利益最大化的原则，他们从战略性新兴产业中选择投资目标，并提供融资供给。由招商集团、中交集团、中粮集团等八家央企组成的国有资本投资公司，主要立足于重要行业和重点领域，寻求国有资本布局结构的优化。

数据显示，目前，诚通集团和中国国鑫集团管理着4只基金，总规模达9500亿元，其中实力最强的是中国国有企业重组基金和中国国有资本风险投资基金。与此同时，在国有资本投资公司方面，SDIC先后退出了航运和煤炭行业，中粮集团退出了许多亏损企业，如丁俊酒厂和木材公司，招商局集团退出了许多天然气公司。退出的主要目的是实现资本向主营业务的集中和整合，这更清楚地表明追求内涵式增长是国有投资运营公司最重要的特征。

国有资本投资运营公司在优化要素资源配置、打造新的重要经济主体的同时，也发生了深刻的制度变迁，尤其是监管制度变迁的意义。以前，中央和地方证券监管委员会作为受托人履行投资者和监管者的职能，但证券监管委员会是非个人主体。总之，这个机构的官员和职员不可能像关心自己的财产一样关心国有资产。事实上，国有企业的所有者处于一种空缺乏和想象的状态，导致“内部人控制”，国有企业的各种侵占、分割和廉价出售在失去所有者实质性监督的前提下，国有企业管理者的决策和行为特征是“用别人的钱去做自己的事，既不节约也不效率”(弗里德曼的语言)。国有资产因随意决策和主观投资而遭受重大损失的情况并不少见。但是，国有资本投资运营公司成立后，这种模式将被系统地扭转。

从结构上看，国有资本投资运营公司位于SASAC和国有企业之间。因此，SASAC监管的对象不再是实体企业，而是国有资本投资运营机构。同时，SASAC与实体企业之间不存在直接的产权关系，也不能跨越投资运营机构对投资公司进行干预。在这种关系中，SASAC监管“资本”，国有投资经营公司也管理“资本”，整个国有资产管理体制从“管理企业”顺利过渡到“管理资本”。不同的是，SASAC作为投资者的代表，应该追求经济和社会两方面的利益，而国有资本投资运营公司作为投资者(或资本托管人)的新代表，其目标是国家(或国家)资本的利润最大化和投资收益最大化。在这里，国有资本运营公司和国有资本投资公司都作为个性化的重要股东出现在被投资企业中，不仅参与企业管理，而且对企业经营者形成直接监督，从而从根本上解决了国有企业原有所有权主体虚假的问题。

当然，国有资本投资运营公司的目标仍然是国有资产，即“他人的钱”，可能存在不谈节约和效率的行为，甚至不排除国有资本投资运营公司与投资目标企业存在内外勾结和利益关联的行为。因此，SASAC需要摆脱繁琐的“管理企业”的事务，应该集中精力制定在海外投资和经营公司的游戏规则。一方面，要通过修改《国有资产管理法》，完善国有投资公司的短期和长期激励机制，同时明确国有资产投资公司的法律责任；另一方面，要建立国有投资公司投资业绩考核评价体系，并及时向社会公布评价结果，真正实现全民动态监管。为了与国外的投资运营公司建立竞争机制，原则上规定一家国有企业的投资应至少有两家国有投资运营公司参与，同时国有投资公司应通过建立竞价排名制度实现优胜劣汰。对于那些进入“红色名单”的投资公司，SASAC可以允许他们扩大投资范围。对于进入“黑名单”的公司，SASAC应及时给予警告和告诫，而那些进入“黑名单”的投资公司将通过并购、托管等方式予以淘汰。

目前，重组或组建国有资本投资运营公司的基本主体是国有企业，资金的配置也面向国有企业。但是，为了加强对国有投资运营公司的监管力度，今后可以考虑将国有资本投资运营公司的一部分股权转让给社保基金，让社保基金与国有投资运营公司共同管理国有资产，行使监管权。此外，国有资本投资运营公司可以考虑允许商业投资基金和民间资本参与，这样一方面国有资产可以与小资产竞争，另一方面可以形成国有投资运营公司的多股东结构。市场化的投资结果必然会导致国有企业的混合所有制形式，这种自上而下的资本混配比单一国有企业的混合所有制成本低得多，效果更好。更重要的是，国有资本投资运营公司引入非公有产权主体相当于增加了一双监督的眼睛，而民营企业也是个性化的所有者。多元化、合理的产权结构安排确保了对经营者的监管到位，事实上形成了一股新的保护国有资产的外部力量。