沈建光：未来金融机构改革将会如何动刀？

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2018年，全国人大将召开，金融体制改革构建现代金融体系已成为实体经济转型升级的迫切要求。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中对推进重大风险防范和化解、加快金融体制改革作出了明确部署。在最近召开的十九届三中全会上，深化党和国家机构的改革成为主要议题。

作者:沈建光，瑞穗证券首席经济学家，中国首席经济学家论坛主任

2018年，全国人大将召开，金融体制改革构建现代金融体系已成为实体经济转型升级的迫切要求。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中对推进重大风险防范和化解、加快金融体制改革作出了明确部署。在最近召开的十九届三中全会上，深化党和国家机构的改革成为主要议题。在这种背景下，未来金融机构应如何改革，以适应当前防范金融风险、维护金融安全底线的要求？

可见，自去年全国金融工作会议提出成立国务院金融稳定发展委员会以来，金融领域的改革不断深化。中国共产党第十九次全国代表大会报告首次提出了中央银行的双重支柱定位，并将宏观审慎管理提升为与货币政策齐头并进，这意味着央行未来将进一步加大对宏观审慎管理和系统性风险的防范力度。展望未来，以下改革计划已得到广泛讨论:包括合并三个协会和建立国家财政管理局；只有中国保险监督管理委员会并入中国银行业监督管理委员会，中国证监会保持独立；以及中央银行研究局局长提到的矩阵管理框架，即一条线和三次会议的框架保持不变，以及就此设立财务委员会的方式。但是，我认为，无论金融改革如何推进，都必须适应解决当前经济金融领域八大矛盾的需要。

首先，金融机构改革需要适应当前混业经营和分业监管的矛盾。近年来，我国各金融机构之间的跨行业合作日益密切，金融控股公司的数量日益增多。中国已经进入“大资产管理时代”。然而，“三会一线”的传统组织结构滞后于现有混业经营的发展现实。由于三次会议之间机构的机械划分，空地区的监督真相和监督套利现象十分普遍。去年国务院金融稳定发展委员会的成立，与此前召开的金融监管协调部际联席会议相比，将进一步强化决策职能。从人事角度看，任命国务院副总理为委员会主任，也有利于加强监督的地位和作用，落实两会政府工作报告中提到的加强金融监督的协调配合。

第二，金融机构改革的重点是解决各部门之间难以协调的矛盾。由此可见，我国金融监管机构的设立存在业务重叠、目标不一致等突出问题，往往导致效率低下。三中全会广泛讨论了国务院机构调整问题，预计今年两会也将朝着这个方向采取相应行动。从设立金融机构的角度来看，“一行”与“三会”之间以及“三会”内部的目标始终不一致，导致监管效率低下。从行政层面看，“一方三会”是部级机构，互不隶属，任务不同。由于没有隶属关系，当核心职能出现冲突和矛盾时，协调将极其困难，导致财务风险的积累。

展望未来，在大规模体制改革的背景下，三党制改革仍将继续。银监会、证监会和保监会将整合部分职能，与央行的合作将是改革的重要方向。事实上，去年的第19次全国代表大会提到了中央银行的双支柱框架，国务院金融稳定发展委员会在中央银行设立了办公室。两会后，新央行行长的作用可能会进一步增强。事实上，这在一定程度上强化了央行在金融发展和监管方面的职责。此外，国家发改委、银行间市场交易商协会和中国证监会都在审批中国的债券发行，三龙水务的背后也有空方面的改进。

第三，金融机制改革仍需面对信息不对称的现实矛盾。目前，中国经济运行的一个突出现实是，金融统计数据共享不充分，各部门之间统计和监管信息隔离现象普遍。例如，早在2015年年中，中国金融市场的股市就大幅下跌。当时，中国证监会大力清理资金配置，以防范风险。然而，目前尚不完全清楚有多少资金进入了银行、信托、保险等金融行业，以及市场杠杆水平如何，这在一定程度上加剧了金融风险。2017年底，10年期国债收益率突破历史4%，这也与表外资本流动统计不足、监管更加严格背景下市场恐慌加剧市场波动密切相关。信息共享不足的风险是推高央行作为最后贷款人的救助成本。因此，未来风险监控和信息共享的进一步完善是提高信息透明度、减少预期混乱和防范金融风险的要求。

第四，金融机制改革需要适应当前日益开放的国际化战略。金融危机以来，央行致力于推动人民币国际化的加速发展。然而，2014-2016年，在美元走强导致人民币贬值压力之前，央行暂停了人民币国际化进程。现在美元处于弱势，人民币稳定，资本外流压力减轻，表明重启人民币国际化的时机已经成熟。与此同时，决策层发布了积极信号，包括取消反周期因素、声明宏观审慎政策是中性回报、加快金融服务业开放、启动债券交易、放松资本汇出管制、a股加入摩根士丹利资本国际等。在此背景下，两会政府工作报告提出要推动全面开放新格局的形成，并预测中国的机构改革应该更好地服务于未来的国际化战略。

第五，金融机构改革需要面对金融形式创新与监管落后的矛盾。近年来，随着互联网金融的快速发展，p2p等领域的金融风险层出不穷。然而，由于互联网金融更多的是一种平台服务，它可以在信息、数据、产品、服务和渠道等方面与许多金融服务相连接，而不是与一个单一的机构相对应。在此背景下，应积极调整制度监管理念，以适应防范金融风险的要求。通过强化职能监督和行为监督，完善以往人为割裂的监督体系，以弥补跨学科监督的真正空。可见，去年的全国金融工作会议提出要加强职能监管，更加注重行为监管，这实际上是适应了互联网金融新业态快速发展的需要。

第六，金融机构改革需要解决地区金融风险和缺乏地域监管之间的矛盾。近年来，地方金融风险相继暴露，包括上海浦东发展银行成都分行贷款诈骗案(60万)和此前发生在云南的泛亚事件，表明如果不及早干预地方金融风险，就有可能形成系统性金融风险。从这个角度看，今后严格执行问责机制等金融监管措施，也将强化地方责任，更好地防范区域金融风险。可以看出，目前许多金融机构正在由原来的机构向行政机构转变，这反映了加强属地监管的要求。

第七，金融机构改革需要面对“脱离现实，走进空虚”的矛盾。过去两年，金融杠杆率过高，金融体系中的资金转移也推高了实体经济的融资成本。自去年以来，围绕去杠杆化的努力一直在增加。一方面，这反映在金融领域，影子银行将面临整改。最新的新资产管理法规是明显的金融去杠杆化措施；另一方面，国有企业的软预算约束推高了实体的融资成本，也造成了大量僵尸企业的存在，导致中国企业部门的杠杆率过高。两会政府工作报告再次提出要规范地方中小金融机构的发展。着力解决小微企业融资难、融资贵的问题；深化多层次资本市场改革，满足不同层次的融资需求，不仅是降低成本的要求，也是降低企业杠杆率、防范金融风险的重要途径。

第八，金融机构改革仍需处理好金融与金融的矛盾。长期以来，中国的金融与金融难以有效分离，这使得许多金融风险不是来自金融体系本身，而是来自金融改革的滞后。例如，近年来，地方政府债务比率有所上升，尤其是在近年来对地方债务限制收紧的背景下。政府投资引导基金、专项建设基金、ppp、政府采购服务等。发展迅猛，其中大部分包含了来自地方政府的无形担保，这意味着股权实际上是债权。这部分有政府隐性担保的项目获得了大量的资金，这实际上是有风险的。但是，两会政府工作报告进一步提出要完善和规范地方政府债务融资机制，并做出深化财税体制改革的安排，这意味着协调和推进财税金融改革还是今后顶层设计的重要方向。

总之，优化机构改革以适应新时期的经济发展已成为两会的重要议题。我认为，金融领域的改革应从理顺当前金融和经济领域存在的诸多矛盾入手，加强金融监管的协调，强化央行在宏观审慎管理和系统性风险防范方面的责任，强调严格的属地监管。此外，规范表外业务和发展多层次资本市场将有助于引导金融支持实体经济，防范金融风险和金融套利。然而，如果我们想保持金融安全的底线，我们不能仅仅依靠金融改革。在我看来，财税体制和国有企业改革的问题仍然是当前许多金融风险背后的原因。站在更高的位置，与多个部委形成有效的联系，参与财税体制、国有企业等深层次领域的改革，放眼金融之外，协调好金融与金融的关系，是解决当前经济金融领域矛盾的根本途径。

原文首次发表在《经济观察报》上

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