黄亚玲：构建国有资产交易全覆盖监管制度体系

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最近，国务院国有资产监督管理委员会、财政部、中国证券监督管理委员会联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》(简称36号令)，与2016年发布的《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号)共同构成了一个全面覆盖企业国有资产交易的监管体系。

早在2007年，国务院国有资产监督管理委员会和中国证监会就发布了《上市公司国有股东股权转让管理暂行办法》(简称19号令)，旨在规范上市公司国有股东股权转让行为。此后，规范国有股东与上市公司资产重组和国有控股上市公司证券发行的政策文件相继出台，形成了以19号令为主体的监管体系。

通过比较发现，36号令是对19号令等规范性文件的继承和完善，主要表现在以下几个方面:

一是整合统一监管体系。针对以往“多而散”的体制，36号令集中整合，查漏补缺，修订形成了统一的部门规章，统一了境内外上市公司国有股权管理的基本原则，提高了制度的权威性、集中性和可执行性。该条例的发布部门也从SASAC和中国证监会调整到了SASAC、财政部和中国证监会，统一了履行国有资产监管职责的不同机构对上市公司国有股的监管制度。

第二，加强分级监管。在以19号令为主体的监管体制下，上市公司国有股的管理基本遵循分级监管的原则，分别由国务院国有资产监督管理委员会和地方国有资产监督管理委员会进行审查。只有涉及国有股东转让上市公司股份的事项由国务院国有资产监督管理委员会统一审查，主要包括通过证券交易系统转让、协议转让、无偿转让和间接转让四类事项。国务院国有资产监督管理委员会第36号令将这四类事项委托给地方国有资产监管机构，这意味着地方国有资产监管机构将负责管理地方上市公司的国有股。

第三，授权对国有企业进行一些改革。根据分权与分权相结合的原则，第36号令赋予国有企业管理内部决策事项的权力，如企业集团内国有股东持有的上市公司股份的自由转让、非公开协议转让、公开招标转让、发行可交换公司债券以及国有股东控制的上市公司发行证券等。这种调整赋予了国有企业更多的经营决策自主权，促使市场在资源配置中发挥决定性作用。

第四，明确适用范围和实施细则。36号令明确概述了本办法所称上市公司国有股权变动行为。与以往的规范体系相比，36号令扩大了监管体系的适用范围，例如，包括国有股东控制的上市公司的吸收合并、国有股东以其在上市公司中的股份出资等事项。此外，第36号令明确了国有股东的分类和界定标准、公开征集和转让的征集期、受让人的选择、信息公开征集等相关事项，并要求受让人的资格条件不得设定为方向性或违反公平竞争要求，以确保各类所有制实体都能公平参与国有企业改革。

第五，信息系统监督的全过程。第36号令规定，国有资产监管机构将通过上市公司国有股权管理信息系统对国有股权变动的全过程进行监管，并要求通过管理信息系统对国资企业审批的事项进行记录和管理。有利于解决信息不对称和监管不力的问题。

值得注意的是，36号令规定的上市公司国有股权变动包括减持和增持。由于中国证监会对上市公司股东和董事减持股份做出了明确规定，第36号令的颁布不会导致上市公司国有股减持大幅增加。

(作者是SASAC研究中心的副研究员)