推进基础性制度建设 化解楼市调控困境

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近年来，我国一些大中城市的房价水平迅速上升，房价收入比也有所上升。在许多城市，越来越多的农民工和“收入夹心阶层”发现很难从市场上获得“负担得起的”住房。住房市场的供需矛盾，特别是具有结构性特征的住房条件的“两极分化”社会分层和社会成员之间的房地产分配差距，加剧了社会矛盾。此外，房地产投资的客观“高收入”形成了对资源要素的强大吸引力，使制造业等其他“实体经济”的吸引力相形见绌，进而带来要素流动中的产业结构失衡，以及中部地区“留住人才”的较高房价成本。

例如，影响房价和住房房地产配置的相关因素不仅是影响房地产市场供求的短期因素，也是影响供求力量的长期综合因素，包括城市化进程加快、社会分配差距扩大、房地产过度金融化、土地供应约束收紧、房地产溢价调节机制弱化等。可以说，中国住房制度改革和房地产市场调控的困境，反映了中国经济转型和社会变迁中深层次、全面、整体的矛盾和问题，体现了深水区改革“攻坚”的挑战和艰巨性。

监管与政策优化的困境分析

城市化因素在住房供需互动中促进了“供不应求”和房价上涨。

改革开放以来，中国的城镇化率每年增长1个百分点以上；自2000年以来，年均增长率为1.36个百分点。常住人口的城市化率从1978年的17.9%上升到2012年的52.57%，到2017年底进一步上升到58.52%，但登记人口的城市化率仅为42.35%。根据世界城市化的一般规律，可以看出中国仍处于城市化率30%-70%的快速发展时期。新型城镇化的核心问题是有序推进农村人口城镇化。据统计，自2010年以来，中国城镇定居农业人口平均每年达到900多万人。再加上流动人口不是在城镇定居，而是在城镇生活和工作，这部分社会的住房需求是巨大的。在未来30年，据估计，在中国的城市化进程中，将有3-4亿农村人口转移到城市。

住房依附于土地，而“土地”在城市中心区具有特殊的稀缺性和自然垄断性，这自然会使由住房和土地组成的“房地产”的市场价格上涨。在这种背景下，中心建成区的住房供应处于供不应求状态，这使得住房价格形成一条上升曲线，具有长期趋势特征。仅仅依靠住房市场上的商品房供应不能解决日益庞大的城市中低收入群体的有效住房供应问题。与此同时，由于大量中低购买力“房奴”的绝望挤压，房价的大幅上涨更加难以遏制。建立市场配置与政府保障相结合的住房制度，促进形成总量基本平衡、结构基本合理、与房价、租金水平和消费能力基本适应的住房供求格局，有效保障城镇居民合理住房需求。

总人口和结构变化:总规模的上升、家庭的“小型化”和老龄化对供求关系有不同的影响。

人口是房地产需求的基本因素，一个国家的住房需求主要由该国的人口、年龄结构和家庭分割速度决定。总人口、家庭结构和区域集聚特征是影响住房需求的长期因素。中国仍处于总人口的上升区间，但它将在未来达到峰值，并转变为一个相对稳定的状态。据估计，未来中国总人口的高峰将是14.4亿左右。随着人口的增长，中国新建住宅竣工面积也从2000年底的1.8948亿平方米增加到2014年的8.0868亿平方米，其间翻了两番。这一趋势与人口对住房提出的“刚性需求”密切相关，也与中国进入“中等收入”社会后，广大基础人口对住房提出的“改善需求”相关。人口的逐年增长极大地刺激了住房总需求的增长，带来了新的基本需求和更好的需求综合。与此同时，中国的平均家庭数量从1990年的3.96户下降到2008年的2.96户，而且还在不断下降。国家有关部门的调查结果显示，2015年中国城镇家庭平均规模已降至2.63户。这种家庭向“小型化”的裂变自然会对住房需求的上升产生相当大的影响。

当然，与此同时，应该注意的是，中国的人口抚养比自1964年以来已经进入了持续下降阶段，也就是说，它已经进入了人口红利时代。这种变化趋势一直持续到2013年左右并结束，人口老龄化加速。中国从“人口窗口”转变为“人口负债期”。与此相关的是，整个社会的“老龄化”和储蓄率的降低可能会导致未来住房需求的下降和对房价的影响

从1991年到2009年的20年间，中国购房总人数从3.45亿增加到4.65亿，增幅为34.8%。在此期间，中国普通商品房价格从每平方米756元上涨到4474元，考虑到通货膨胀的影响，上涨了392%。然而，2015年后，在合适的年龄买房的人数开始呈现下降趋势。根据人口老龄化的进程，30年后，在其他因素不变的情况下，我们的城市将生产1亿多套商品房。随着出生率的下降，中国人口已进入负增长时期，适龄购房总人数将继续下降，许多城市将难以有新的住房需求。虽然会有一些房地产更新和改善的需求，但一般来说，届时一般城市都会出现住房过剩的情况，只有少数大城市例外，那里的人口集中效应仍然非常显著。未来几十年，中国家庭规模的“小型化”趋势将在一定程度上抵消人口下降的影响，但这一因素的影响毕竟有限。显然，在不同阶段，政府的相应政策有必要进行动态优化组合，以引导人口和住房供求的变化。

社会收入分配和房地产分配的不平衡和无序加剧了住房矛盾。

在收入分配差距不断扩大的发展过程中，如果人们没有更多的财产性收入，就会伴随着必要的“以肥补瘦”的再分配调整，从而导致“两极分化”。2012年，中国居民收入基尼系数高达0.474，2015年降至0.462，但仍处于明显“过高”的状态，高于国际警戒线0.4。同时发现，与其他收入形式相比，城镇居民财产性收入分配的基尼系数最高，其对总收入差距的影响近年来迅速扩大。从国际经验来看，财富的两极分化通常远远高于收入的两极分化。

根据中国的财富和收入分配，对于占人口10%至15%的富人来说，房地产价格并不昂贵，这相当于房价与收入的比例。当这些有能力买房的阶层只占总人口的一小部分时，这也与城市化加速发展阶段、人口规模不断扩大、需求迅速形成改善和住房整体短缺相吻合。此外，住房商品化改革的必然引入，通过市场房价上涨的机制，使商品房具有了更大范围的投资产品属性，而不仅仅是消费品属性。此时，房价上涨的驱动力更多的是一些高端收入群体的投资、资产和金融变量，包括“房地产投机”资金的力量，而不是社会总消费和收入变量。

经过多轮上涨，中国房地产在很大程度上偏离了居住的基本功能，成为投资工具和投机热点。一方面，过去在房价上涨的过程中，高收入者或部分中等收入者进入了财富增值渠道，他们的财产积累迅速，财富效应不断扩大。在这一群体的收入结构中，财产性收入占有很大甚至绝大多数，远远超过工资性收入；另一方面，低收入人群或一些中等收入人群没有机会进入财富上升通道，因为他们买不起房，用钱观望，或者用他们的储蓄和贷款买房子生活，因为这一群体的收入结构主要是工资收入，所以在房价上涨的过程中，他们的房地产财富的相对地位会因货币贬值而进一步受损。由于房价上涨速度快于工资，因此，低收入人群仍然是低收入人群，一些中等收入人群实际上是低收入人群，因为他们购买的是高价住宅。

房地产属性的日益金融化助长了泡沫。

住房不仅是一种必要的消费品，也是一种基本的、巨大的跨时代消费品。它也可以用作资本产品、投资和投机的对象以及获得贷款的抵押品。尤其是在中国居民投资渠道有限的情况下，当流动性充裕或洪水泛滥时，住房将首当其冲受到投资或投机的冲击。从静态收益率比较来看，由于近年来大中城市外来务工人员进一步增加，以及每年大规模大学毕业生等新增就业人口，大中城市的住房租赁需求总体上持续上升。从动态的角度来看，我国大部分城市的房地产价格在中长期内都在上涨，这使得房地产投资以“反向销售”的形式产生了较大的资产溢价收入。在“羊群效应”和“金融化”的共同作用下，利润驱动表现为投资和投机交易的快速增长，加剧了房地产市场的非理性需求。

与此同时，近年来，中国广义货币m2呈现快速增长趋势，金融市场流动性持续宽松，m2与名义gdp之比不断上升。自2003年以来，外汇的快速增长导致了货币供应量的被动释放。随着m2的快速增长，流动性更多地受利益驱动流向房地产市场，这客观上支持了房地产价格的上涨趋势。随着m2的增加，房地产开发商从银行获得贷款的可能性增加，潜在买家的流动性约束减少，这使得房地产需求更加旺盛，新项目投资决策更加积极和扩张，并产生相当大的互动影响，导致房地产价格上涨。个人住房抵押贷款和购买住房抵押贷款也扩大了需求，并将提高房地产价格；房地产开发贷款缓解了房地产开发建设主体的资金压力。由于房地产具有建设周期长、自然寿命长、经济寿命长、土地供给有限的特点，决定了房地产的短期供给是无弹性的，在城市化加速的背景下，房地产价格的变化主要受需求的上升以及其他因素增加的支付能力的影响。

总之，在居民投资渠道有限的情况下，商品房投资已经成为利息收入高于存款、风险较小、不需要太多专业技术和管理能力的“最佳投资选择”。在现实生活中，房地产投资与金融的机制结合以“金融化”扩大了其能量，投资收益可观。同时，它积累和扩大了“泡沫”，即积累了不良的投机风险因素。

城市发展模式带来的挑战。

住宅商品具有典型的“宜居”评价的异质性和复杂性，其价格不仅取决于房屋本身的建筑质量、户型结构、面积和朝向，还与社区环境、城市布局、空区位和配套设施等所有与人居相关的社会、经济和环境因素密切相关。这些因素可以简单地称为“位置”因素。

城市住宅问题与城市地段所代表的各种要素有关，这是住宅区别于其他商品的基本特征之一。虽然目前住房问题的主要矛盾是快速城市化造成的供需失衡，但住房供需“空不匹配”问题亟待关注。住房供应不是简单的数量问题，还包括与城市功能区布局、交通联系、服务设施等密切相关的结构优化问题。城市住房市场客观上是一个“板块”。主要原因是房屋本身高度分化，由于其地理位置、环境质量、交通便利、社会基础设施和配套服务网点等原因，被划分为二级子市场，这体现在板内“同质”和板外“异质”并存。区域化是空之间“地段”分割的现象，这是造成空住房供需“不匹配”的一个重要原因。

在充分认识到，由于与区位因素有关的各类住房的“空粘度”特征，我们应该充分重视住房市场价格机制的失灵。原则上，如果土地供应充足，在较长时期内，价格机制将引导住房供求总量和结构的平衡，稳定住房价格；然而，由于存在“有利位置的土地短缺和自然垄断”以及“空之间的粘性”,很难在短期至中期甚至长期内在黄金位置改善供求关系。城市中有利位置的土地总是短缺的。当房价上涨时，虽然一些城市可以扩大土地供应，但它们可能主要分布在城市的外围，短期内很难形成对中心地区优势地段供应的替代。住房建设周期很长，从获得土地到最终形成住房供应往往需要几年时间。因此，虽然房地产行业的高利润率会促进大量的资本集聚，但在短期内扩大供给并不容易。短期热钱在交易环节更倾向于快进和快进，客观上形成投机，抬高投资和投机需求，从而进一步加剧供求矛盾。

展望未来，应探索和遵循城市化发展规律，以多元化、合理布局的城市发展模式提高中国城市的可持续发展能力，优化城市空空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设，加快城市发展方式转变，有效防控“城市病”。完善城市基础设施和公共服务设施，提高社会服务和居住服务水平，提升城市承载能力，增强城市经济、基础设施、公共服务、资源和环境在人口集聚中的支撑作用。“触底”问题之一是“适应当地条件”。该解决方案将合理有效地覆盖城镇保障性住房等基本公共服务，遏制中高档住房保有环节房产税引发的过度投机性“房地产投机”

土地供应制度测试与财税体制改革。

在土地制度方面，改革开放以来，特别是近十年来，许多问题逐渐暴露出来。与此同时，地方政府严重依赖房地产收入。此外，中国地方政府融资平台通过各种形式借入了超过10万亿元的债务，如向银行发放的土地抵押贷款，这种情况近年来进一步恶化。

土地租赁收入(出售土地使用权的收入)被一些地方政府视为重要的收入来源，客观上，形成地区间差距较大的土地出让收入极不均衡。收入规模在不同年份和阶段的跳跃也非常严重。因此，有必要改革和完善财税体制，完善地方税体系，消除地方政府“土地财政”短期行为的内在和深层原因。从中长期来看，当务之急是用合理稳定的房产税取代不可持续的“土地租赁”收入，在综合考虑各地各种因素的基础上，形成正确合理的财源建设方案。

构建房地产业健康发展的长效机制

虽然以上六个方面的分析还不够全面，但可以让我们对住房市场调控和政策优化以及相关改革面临困难的原因有一个大致的了解。在总结多年的经验教训后，中央政府在过去两年中明确指出，要建立房地产业长期健康发展的长效机制，必须主要依靠推进相关基础制度建设。因此，配套改革相关的基本制度体系，至少包括土地制度、住房制度、投融资制度和房地产税费制度，已成为根本途径和紧迫任务。

在地方财税体制创新和配套改革层面，要积极探索和推进与房地产业健康发展长效机制建设密切相关的以下四项基本制度建设。

土地制度:完善的土地票，土地储备，多种监管，招标，拍卖和悬挂。

土地的开发利用是城市房地产形成的前提。在关系到房地产业健康可持续发展的土地要素视域下，有必要在我国基本农田“占补平衡”机制的保障下，激活集体土地市场，优化城市土地供给，构建可持续的房地产土地供给体系。土地供给问题是当前房地产困境的重要原因之一。关键是通过制度创新调动土地供给潜力和市场活力，多渠道增加土地供给。

一是改革土地制度，借鉴重庆“土地票”制度改革试点经验，激活集体土地市场。赋予农民在占有和补偿平衡的前提下通过“土地票”市场交易形成的长期土地使用权，调动农民远离城乡结合部的开垦积极性，分享城市化发展的土地溢价收入，建立以土地使用权为核心的土地产权制度，弱化所有权，允许集体土地使用权在遵守国家法律法规的前提下自由流转(包括入股)，合理有效地解决城市化进程中扩大建成区所需增加土地供给的来源问题。

二是通过土地收购储备制度，优化土地规划，确保土地的可持续供给。按照“规划优先，综合多项规定”的原则，努力实现土地开发利用规划与城乡发展、产业布局、公共交通、公共事业环境保护等各项规划的有机结合。，以建设“以人为本的城市化”为目标，确保高水平总体规划实施中人人都能居住和生活，并动态优化调整住宅、工商和公用事业地产之间的匹配关系。第三，改革和完善现有一级土地开发的出让、招标、拍卖、挂牌制度，稳定土地价格。在土地自然绝对垄断的前提下，单一的招标、拍卖、挂地拍卖制度很容易推高价格轮换，因此可以考虑将一次性租赁制度改为年度租赁制度，对“招标、拍卖、挂地”实行“限定价格、竞争性地价”等新方法，促进土地价格的稳定。地方财政资金预算应覆盖辖区内所有土地租赁收入，成为规范管理和有效多元监管的载体。

住房制度:优化双轨总体规划

住房制度改革经历了多年的实践，有了比较清晰的基本经验。各地必须建立经济适用房和商品房供应的“双调控、双统筹”，多主体供应、多渠道保障、租购并举，既体现效率又维护公平的住房供应体系。政府在住房领域的首要任务是在财政资金和政策融资机制的支持下，带头组织经济适用住房的有效供应。在总结已有经验教训的基础上，保障性住房的具体形式集中在针对最低收入阶层的“公共租赁住房”和适合收入夹心层的“共有产权住房”，不包括其他各种容易扭曲和套利的具体形式的“保障性住房”。

一是要加快优化公房建设和发展规划，适当提高公房比重，根据本地区住房的具体情况，掌握财政资金“填砖”和“填头”的选择和取舍关系。二是出台切实可行的措施，发展住房租赁市场，如允许承租人使用住房公积金支付租金，减轻住房租赁增值税负担，从住房租金中扣除个人所得税，满足个人基本生活需求。第三，实行教育和医疗同等权利出租和出售的配套制度安排。要做好保障性住房配套工作，解决商品房供应问题，就要更多地依靠市场。其核心思想是在双轨统筹框架下，建立“多主体供给、多渠道保障、统筹兼顾”的住房供给体系，既体现效率，提高供给能力和质量，又兼顾公平，实现全体社会成员的住房。在全面覆盖基本住房需求的同时，它还考虑到了热点城市中高收入人群不断改善的需求。

商业政策协调与机制创新。

包括住房在内的房地产供给的形成，需要大规模的资本投资于土地开发和房地产投资建设，相关投融资体制的改革和创新非常重要。迫切需要建立一个商业金融与政策金融协调呼应的房地产投融资体系和个人住房金融体系。“双轨制”应共同推动建立多层次的住房供应体系。

一是构建多层次住房金融体系，合理发展商品房金融，发展和巩固政策性住房金融机制，探索互助储蓄型金融发展。对于中高收入群体对应的商品房金融，可以逐步放开信托公司、保险公司和金融公司的准入，打破商业银行的过度垄断，促进竞争，放开融资形式、融资条件和利率，允许金融机构按照市场化原则提供灵活多样的住房金融产品。对于政策性住房金融，应重点建立一套针对中低收入群体和特困群体的金融支持体系，如将住房公积金制度调整为真正的政策性金融体系，探索政策性金融机构接管保障性住房(包括可纳入ppp项目建设的保障性住房)的投融资。我们可以借鉴国外住房储蓄银行的经验，在大中城市建立储蓄性住房金融机构，通过相互融资为成员的住房需求提供支持。

二是在住房金融市场发展中，积极支持住房贷款证券化产品的开发，探索发展房地产投资信托基金，培育住房金融二级市场，拓宽融资渠道。优化奖励机制。

第三，现阶段，面对“冰与火”的市场分化格局，“金融去杠杆化”在“热”的一、二线城市受到重视，四线城市应酌情采取“杠杆化”措施(包括商业和政策双轨)，促进“去库存化”。

第四，在住宅项目建设、社区发展，甚至在包含多种类型住宅建筑的地方辖区的连片开发项目建设中，ppp(政府与社会资本合作)创新机制积极规范，少量政府收费为“四两”。拉动民间资本、企业资金和商业信贷资金进入相关投融资领域，带动政府、企业和专业机构“1+1+1 >，

完善制度，攻坚突破。

广义的房地产税是指与房地产相关的所有税收，而狭义的房地产税是指住房保有税。构建激励相容的房地产税收体系，形成公平合理的社会共享的土地增值收益分配体系，是一项非常重要且不可回避的基础制度建设，关系到房地产行业的调控，促进行业实现健康可持续发展的长效机制。这也是改革和地方税制建设中的一块硬骨头。

从理论和实践的结合上看，房地产增值收益的分配是房地产经济系统的核心问题。在现实中，“土地价格上涨归属于公众”的分配应作为“价格上涨份额”对待，并对各方给予应有的考虑。关于土地增值收益的分配，有两种主流观点，一种是“为公众提价”，另一种是“为私人提价”。完全“为公众提价”和“为私人提价”是不合理的。土地增值主要来源于政府主导的公共基础设施建设投资，从而导致公共服务水平的提高和财产增值。然而，不可否认的是，土地的增值离不开“软件”的改进(服务和其他需要匹配的环境和文化因素等)。)是由私人投资和各种微观主体之间的相互作用带来的。因此，分配土地增值收益的根本途径是公私兼顾，与社会共享。实现这一兼顾与共享的目标，建立现代房地产税收制度(成为政府与居民激励相容制度的交汇点)，引导土地财政向税收财政过渡尤为重要。因此，有必要从以下几个方面入手，构建一个符合现代市场经济体制长期稳定要求的房地产税制。

第一，降低交易环节的税费，降低交易成本，减少“推高价格、推低价格”的影响。至少应特别考虑四项措施。一是营改全覆盖后，创造条件适时适当降低增值税税率，降低税率水平，尽量减少先免后退等税收优惠；二是降低交易环节的税负，可以将契税平均税率降低到1%左右，保持较低的税负水平；三是简化税制结构，将土地增值税并入增值税，将城市土地使用税、房产税和耕地占用税并入未来房产税；第四，清理房地产收费，这可以取消和减少。

第二，房地产税制改革应在住房保有环节进行，立法应先行，税基应根据住房市场评估值确定，地方政府应充分授权，区别不同情况，分步实施。此次改革涉及到房地产市场投机抑制机制的构建，各方都期望以利益为导向。它可以促进土地财政的顺利转型，促进地方政府职能的合理转变和地方财政资源的建设，促进地方治理的法制化，这也关系到优化再分配，促进广大公众的共同富裕。根据现实生活中的“以问题为导向”、党的十八届三中全会关于加快房产税立法和适时推进改革、2020年前实行法定税制以及十九大关于加快地方税制建设的一系列指导意见，积极推进房产税立法和改革势在必行。建议在改革过程中，首先要借鉴上海、重庆试点的经验，从一开始就做出适当的“弹性切入”，努力先构建一个制度框架。在制度设计上，我们应该充分考虑这一改革在中国社会的可接受性，制定包容、开明的税基减免政策。通过立法建立制度框架后，一些“热点”城市可以率先行动，而“冰”城市可以冷静地等待未来合适的时机跟进。在征收房产税的同时，可以明确规定个人房地产的土地使用权在70年期满后可以续期，即可以转为永久使用权；房地产信息登记与联网、房屋价值评估机制、个人纳税申报系统建设等。，必须配套到位，确保房产税的顺利实施。

第三，在改革中将土地增值税纳入增值税后，将集体土地建设开发纳入税收范围。集体建设用地使用权以出让、抵押、租赁、入股等方式有偿转让的，应当缴纳土地增值税，以便国家通过税收参与集体土地收益的分配。

第四，完善个人所得税制度。推进个人所得税一体化与分类相结合的改革，允许个人和家庭购买第一套或改良住房的抵押贷款利息按个人或家庭年收入的一定限额在个人所得税前扣除；对于有能力、有条件、有意愿购买共有产权房屋或租赁房屋的家庭，可以规定其购买费用或租赁费用，并在允许个人所得税合理范围内扣除。集体土地允许转让后，集体土地使用权个人转让所得应纳入个人所得税的征税范围。

未来有望稳定运行，逐步培育房地产税作为地方政府的主要支柱性财政资源，积极构建完善的地方税体系将是重要的制度支撑条件，从而在“标本兼治”的层面上转变“土地财政”观念，过分依赖一次性土地租赁收入的短期行为模式。 改善地方政府层面金融资源建设的基本状况，促进“经济手段为主”机制形成后各地房地产监管困境得到有效解决，实现标本兼治的长效机制。