董登新：养老保险省级统筹困局急待破解

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2017年11月中旬，人力资源和社会保障部发布了《2016年中国社会保险发展年度报告》。其中，一系列关于职工基本养老保险的数据令人担忧。显然，这是一个省级统筹无法解决的难题。唯一的对策是尽快实现国家养老保险的统筹规划，没有别的办法。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

省级养老保险的困境亟待解决

——养老保险:从省级统筹到国家统筹

2017年11月中旬，人力资源和社会保障部发布了《2016年中国社会保险发展年度报告》。其中，一系列关于职工基本养老保险的数据令人担忧。显然，这是一个省级统筹无法解决的难题。唯一的对策是尽快实现国家养老保险的统筹规划，没有别的办法。

一是省级职工基本养老保险

养老保险全国统筹是一种国际惯例，是“大数法则”和“互助互济”精神的内在要求。然而，在1991年我国企业职工基本养老保险试点改革中，由于城乡差距和地区差异较大，以及体制扩张和重组成本的原因，我们最初被迫选择县(市)统筹模式。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确指出要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市县统筹逐步过渡到省级统筹。这是在企业职工养老保险试点改革中首次提出“省级统筹”的提法。

1998年8月6日，国务院发布了《关于实施企业职工基本养老保险省级统筹、地方管理转行业协调的通知》，要求“加快实施企业职工基本养老保险省级统筹”，并明确规定:“1998年底前，各省、自治区、直辖市都要实施企业职工基本养老保险省级统筹，建立省级基本养老保险基金调整机制，调整基金比例，确保省、自治区、直辖市的范围。这是在全国统一推行企业职工基本养老保险后，首次明确了省级统筹养老保险的初步目标，即在1998年底前，各省要建立“省级调剂金”机制，不要求全省统筹养老保险。这是国务院文件首次明确省级统筹时间表。

1999年12月30日，劳动和社会保障部、财政部发布了《关于建立省级基本养老保险统筹制度有关问题的通知》。进一步完善基本养老保险省级统筹体系，增强基金调节能力。该文件明确指出，在实行省级调节基金制度的地区，2000年应取消县(市)协调，改为地方(市)协调或省级调节。这是为了进一步明确省级统筹的目标和要求，也就是说，在2000年底之前，企业职工养老保险必须实现地级市的统一征缴和支持，或者省级调整，而不是允许县(市)统筹。

2005年12月，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。文章明确指出，加快提高总体规划水平。进一步加强省级资金预算管理，明确省、市、县人民政府职责，建立健全省级资金调节体系，加大资金调节力度。在完善市级总体规划的基础上，尽快提高总体规划水平，实现省级总体规划。这是国务院文件首次提出尽快实现省级统筹的要求。

2007年1月18日，劳动和社会保障部发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹的通知》。通知第一次明确了“省统筹”的意义，第一次明确了省统筹的标准(六个统一)，提出了省统筹的工作重点:推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极推行社会保险经办机构的垂直管理。

然而，直到2009年底，人力资源和社会保障部才正式宣布，中国31个省和新疆生产建设兵团已经完成了省级养老保险制度。但这只是一个名义上的“省级统筹”，没有实现省级养老保险的统一征缴和支持，只是在省政府设立了一个调节基金的专门账户，其实质仍然是中国2000多个县(市)独立分散的县(市)统筹。这种名义上的“省级统筹”至少有三种模式:一是北京、上海、天津、陕西等省普遍实现了全省养老保险的统一征缴和支持，可视为真正的省级统筹；二是以安徽、山东为代表的省份，其养老保险实现了地级市的统一征缴和支持；第三，其他大部分省份仍停留在县(市)统一收支的最低水平。由于省级调节基金只能有限地调节省内的一些余缺，已经无法应对当年省内的收支缺口和人口老龄化后省内的后续支付压力，难以发挥省际调节和互助的作用。

事实上，从1998年到2009年，企业职工基本养老保险的首要任务是“扩大范围”。在确保扩产工作顺利进行的前提下，推进省级总体规划目标的实现。显然，现阶段，参保人数的不断增加保证了企业职工基本养老保险的快速增长，同时资金积累也有所增加。尽管各省之间的资金收支不平衡，但问题并不严重，因此国家统筹的要求并不迫切。

随着省级调节基金模式的全面完成，企业职工基本养老保险的扩大基本到位，各省养老保险基金的增长速度有所放缓，各省之间基金收支的不平衡开始显现出明显的分化，空省的调节越来越小，难度越来越大。因此，2010年中国第一部《社会保险法》颁布时，首次明确提出基本养老保险基金在全国范围内逐步协调，其他社会保险基金在省级范围内逐步协调。事实上，只有将2000多个“小统筹”(统筹单位)合并成一个“大统筹”(中央政府集中筹集和支持)，才能实现盈缺调节、全国互助互济，从而最大限度地提高养老保险的水平和能力。

二、全国职工基本养老保险进展缓慢

2011年3月16日，《国家十二五规划纲要》正式发布，首次提出了“实现基本养老金全国统筹”的制度安排。职工基本养老保险改革有三个重点:(1)全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现全国基本养老金统筹；(二)做好城镇职工基本养老保险关系的转移接续工作；(3)推进机关事业单位养老保险制度改革。

2012年11月8日，党的十八大报告提出要改革和完善企事业单位社会保险制度，逐步建立养老保险个人账户，实现全国基本养老金统筹。

2012年12月18日，人力资源和社会保障部部长尹为民在全国人力资源和社会保障工作会议上表示，2013年将研究城镇职工基本养老保险全国统筹办法，研究制定城乡居民社会养老保险基本养老金正常调整机制。

2013年10月25日，人力资源和社会保障部发言人尹在回应基本养老保险计划时表示，2009年，中国基本养老保险实现了省级统筹。下一步是实现全国基本养老金的总体规划，设计制度和方案，充分论证，提出合理的方案，并在经济和社会发展条件允许的情况下实施。另一方面，要实现部分积累的目标，个人账户要逐步实现真正的账户操作，也就是说，我们启动了养老保险个人真实账户试点项目。

2013年11月15日，中共十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出:坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户体系，完善多劳多得激励机制，保障参保人员权益，实现基本养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。

2014年2月26日，国务院新闻办公室召开新闻发布会。人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，他将研究在全国范围内协调基本养老金的政策。

2015年1月3日，国务院发布了《关于事业单位职工养老保险制度改革的决定》，规定从2014年10月1日起，按照《公务员法》管理的单位和参照《公务员法》管理的事业单位(单位)、事业单位及其在职职工实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，同时为其建立职业年金计划。这就是俗称的“事业单位”，养老金一体化后，企业职工基本养老保险更名为“职工基本养老保险”，其参保对象覆盖企业职工、城镇个体工商户、灵活就业人员和机关事业单位职工。

2015年3月10日，第十二届全国人民代表大会第三次会议召开新闻发布会。人力资源和社会保障部部长尹为民、副部长胡晓义就就业和社会保障问题回答了中外记者的提问。人力资源和社会保障部制定了《国家保险计划》。尹为民表示，要实行职工养老保险全国统筹，根据《社会保险法》在全国范围内调剂余缺，力争在2015年实行全国统筹。

2015年10月27日，人力资源和社会保障部发言人李忠表示，人力资源和社会保障部正在与相关部门合作，在加强养老保险顶层设计的基础上，研究制定全国职工基本养老金总体规划。目前，相关资金的模拟运行已经计算完成，规划初稿已经形成，待进一步论证后，将适时上报国务院。

2015年10月29日，中共十八届五中全会公报提出:建立更公平、更可持续的社会保障体系，实施全民保险计划，实现全国职工基本养老金统筹。然而，在2015年底，没有具体的国家协调计划。

2016年3月9日，人力资源和社会保障部部长尹为民表示，经过大量调查和计算，基本思路已经形成，能否在2016年推出，需要根据工作进展情况确定。关于养老金是否存在缺口，尹为民表示，在全国范围内，养老金不存在缺口。

2016年3月17日，《国家十三五规划纲要》正式发布，提出实施全民保险计划，基本实现法律人员全覆盖。坚持精算平衡，完善融资机制，分清政府、企业和个人的责任。适当降低社会保险费率。完善城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商业保险在内的多层次养老保险体系，不断扩大覆盖面。实现全国职工基本养老金统筹。

2016年4月14日，全国养老保险研讨会在湖北省武汉市召开。人力资源和社会保障部副部长游军强调，2016年是“十三五”规划的第一年，将研究制定养老保险顶层设计方案、国家基本养老金总体规划、缓退计划和完善个人账户政策。然而，直到2016年底，中国的基本养老金计划还没有出台。

七年过去了，中国养老保险的总体规划仍停留在计划和讨论阶段，没有实质性进展。为配合国家总体规划的有效推进，实施“省级总体规划”已成为当务之急。2017年9月14日，人力资源和社会保障部、财政部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，要求各地在基本养老保险制度、支付政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理“六个统一”的基础上，积极创造条件，实现全省基本养老保险基金的统一筹集和支持。值得一提的是，今年6月30日，广东省政府发布了《广东省完善企业职工基本养老保险省级实施方案》，决定从2017年7月1日起，全省企业职工基本养老保险基金实行省级统一，真正做到省级统筹。如果各省能尽快实现全省统一征缴，那么全国职工基本养老保险统筹就能尽快实现。

第三，尽快实现职工基本养老保险全国统筹势在必行

2015年，人力资源和社会保障部首次以政府名义发布了《2014年中国社会保险发展年度报告》。这是社会保险发展首次以定期年报的形式向公众公开发布。迄今为止，已经发布了三份年度报告。数据显示，中国存在职工基本养老保险缺口的省份越来越多。2014年，只有黑龙江、河北和宁夏三个省出现了当年的收支缺口。其中，黑龙江省的收支缺口为-105亿元，2015年增加到6个省，2016年增加到7个省。出人意料的是，中国中部的主要省份湖北省也首次出现了收入和支出的差距。2015年，当前收支缺口最大的六个省份是黑龙江(-183亿元)、辽宁(-105亿元)、河北(-64亿元)、吉林(-41亿元)、青海(-8亿元)和陕西(-6亿元)。2016年，黑龙江省(-320亿元)、辽宁省(-254亿元)、河北省(-90亿元)、吉林省(-52亿元)、内蒙古(-22亿元)、湖北省(-18亿元)、青海省(-17亿元)等7个省出现收支缺口，从这一系列数据可以看出，不仅缺口省份的数量在增加，而且除陕西省外的其他5个省的缺口规模与上年相比都有较大幅度的增加，尤其是东北地区。2016年，黑龙江省收入与支出的差距比上年扩大了75%，辽宁省增加了142%。

更令人担忧的是，在这些存在缺口的省份中，黑龙江省职工基本养老保险基金没有余额，空的账面亏损已达232亿元，是一种“硬债务”。也就是说，黑龙江省既没有累计基金账户余额，也没有省级调节基金可调用。从省级统筹的角度来看，黑龙江省职工养老保险基金已经资不抵债。如果只靠省里自己解决问题，那就只剩下“财政补贴”了。如果你这样走来走去，你会付给空这个省的地方财政，这是一个不可想象的结果。

事实上，这只是问题的表象和结果。这背后的深层原因是什么？

一是我国职工基本养老保险费率不统一，地区间用人单位费率差异过大，导致企业负担不均，参保缴费积极性不高。众所周知，2016年社保费用下调后，上海市职工基本养老保险参保率最高，为20%，而经济发达的浙江和广东省最低，为14%，其他大部分省份为19%。然而，一些省份也在该地区设定了多个雇主费率标准。以广西为例，降低职工基本养老保险的新规定明确规定:(1)本行政区域内所有企业均有单位缴费比例。从20%到19%不等；(2)自治区重点工业园区企业(包括自治区确定的生态园区和以加工贸易为主的工业园区)，单位贡献比例由20%降至14%；(3)其他园区企业单位缴费比例由20%降至16%。

由于高就业率，中小企业特别是小微企业的积极性受到一定程度的挫伤。另一方面，不同地区之间的雇主比率差异过大，这也是支付负担重地区企业的制度不公平。从这个意义上说，我们迫切需要实现全国养老保险的统筹规划，重新建立全国统一的用人单位费率。

第二，我国职工基本养老保险缴费具有很大的随机性。例如，企业任意操纵“支付基数”，不向员工支付全额工资。他们通常按照最低标准支付员工工资；此外，许多参保人员随意中断或停止缴费，或缴费15年后停止缴费，直接导致该省缴费收入增长放缓，甚至参保人数比例大幅下降。根据《中国社会保险发展年报》数据，2014年企业缴费人数为19，431亿人，比2013年增加470万人，占参保职工的81.2%，比2013年下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点。据中国社会科学院统计，2014年，海南省城镇企业职工基本养老保险制度参保人数仅占59.52%，即每5名参保职工中只有不到3人缴费。广东、北京等地缴纳不到70%，而河南、河北、贵州、重庆、湖南、天津和浙江占不到80%。相比之下，新疆的缴费比例最高，达到96.59%，而上海、湖北、内蒙古、西藏和山西的缴费比例均高于90%。

2015年，企业养老保险参保人员比例再次降至80.3%，比2014年下降0.9个百分点。这意味着每五名投保员工中就有一名不缴费。自2009年以来，企业对参与者人数的贡献比例已连续七年下降，从2009年的87.7%降至2016年的79.7%。

要解决这一问题，唯一的对策是尽快实现全国养老保险的统筹，“以税代费”，以中央社会保障税取代地方社会保障费。所有应税所得都必须缴纳中央社会保障税，这不仅可以统一税率，还可以使缴纳更加稳定。

第三，各省可支付养老金的月数与抚养比率之间的差距开始扩大，呈现两极分化。2015年，黑龙江、吉林、青海、河北、辽宁、陕西、天津、湖北、新疆兵团的应付月数不足10个月，其中黑龙江企业年金的应付月数仅为1个月。2016年，职工基本养老保险基金余额可支付不足10个月的省份增加到10个，即:黑龙江(0个月)、青海(5.8个月)、吉林(5.9个月)、辽宁(6.3个月)、河北(6.5个月)、天津(8.2个月)、陕西(8个月)。相反，养老金支付月数最多的前三个省份是广东(55.7个月)、北京(39.8个月)和西藏(32.8个月)。

从各省的抚养比率指数来看，抚养比率是以投保工人人数与领取养老保险福利人数的比率来衡量的。2016年，全国企业养老保险的受抚养人比率从2015年的2.88降至2.80，这意味着每2.8名在职员工必须供养一名退休员工。2014年，全国指数首次跌破3，至2.97，抚养比下降速度呈现明显加速趋势。2016年，8个省和新疆兵团的抚养比低于2，分别是:黑龙江(1.3)、吉林(1.47)、新疆(1.54)、内蒙古(1.58)、辽宁(1.64)、重庆(1.73)、甘肃(1.76)、湖北(1.94)。相反，抚养比最高的前三个省是广东(9.25)、福建(5.50)和北京(5.01)。

正是由于上述弊端和支付危机，中国共产党第十九次全国代表大会作出了“加快实现全国养老保险总体规划”的重大决策，这表明解决省级养老保险总体规划的困境迫在眉睫。尽快实现全国养老保险总体规划。这是社会保障改革的行动纲领，也是全国养老保险总体规划的时间表。全国社会保险统筹是一项关系民生福祉的重大工程。必须果断，不要拖延太久，不要以各种理由和借口阻挠这项改革。

因此，2017年10月，在第19届全国代表大会期间，第19届全国代表大会代表、人力资源和社会保障部部长尹为民在接受记者采访时表示，为了尽快实现全国基本养老保险的统筹规划，明年的第一步将是实施中央基本养老金调整制度，以平衡不同地区之间的养老保险负担。尹部长在《中国共产党第十九次全国代表大会报告咨询读本》中说:这是因为全国统筹难以一步到位，所以我们选择在2018年启动中央调节机制。从建立企业职工基本养老保险基金中央调节制度开始，通过转移支付和中央调节基金在全国范围内进行补贴和调节。在此基础上，尽快实现全国统筹，逐步形成中央和省级政府分工明确、分级负责的资金管理体制。同时，他还强调，中央调整体制不是国家总体规划的“终极版本”，也不应该长期“交叉”而不是“交叉”，它最终会过渡到国家统一的收支模式。

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