董登新：2018年国有资本划转7大政策细节

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这次转移部分国有资本充实社保基金是第三次转移。前两轮转让主要是针对国有控股企业按10%的比例一次性转让ipo规模，而此次转让的对象是所有国有企业，包括上市国有企业和非上市国有企业，以及中央国有企业和地方国有企业。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

2017年11月9日，国务院正式发布了《转移部分国有资本充实社会保障基金实施方案》。计划很明确:这项工作将于2018年全面启动。转移部分国有资本充实社会保障基金是一项利国利民的重大工程。通过转移部分国有资本和加强社会保障基金，一方面可以尽快偿还从劳动保险制度到社会保障制度的“转换成本”(历史债务)，即弥补企业职工基本养老保险基金因实施“等缴费年限”政策而形成的缺口；另一方面，它可以更有效地应对人口老龄化带来的未来养老金缺口的支付压力和风险。

这次转移部分国有资本充实社保基金是第三次转移。前两轮转让主要是针对国有控股企业按10%的比例一次性转让ipo规模，而此次转让的对象是所有国有企业，包括上市国有企业和非上市国有企业，以及中央国有企业和地方国有企业。因此，此次转让的范围是全方位的，转让比例不再是ipo规模的10%，而是全部国有股的10%。相比之下，前两轮国有资产转让仅限于国有控股企业ipo，转让规模和质量不仅易于统计，而且估值准确，转让环节规范、透明、易于操作。然而，目前国有资产的转移更加复杂。

(1)本次转让的范围。中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构将纳入转移范围。除国务院另有规定外，公益性企业、文化企业、政策性和开发性金融机构。换句话说，这次国有资本转移的范围既包括中央国有企业，也包括地方国有企业；包括上市国有企业和非上市国有企业；包括金融类国有企业和非金融类国有企业。然而，国有企业有两种类型:小微国有企业和公益性国有企业。

从本轮股权转让来看，名义规模应该不小。据财政部统计，截至2017年底，中国国有企业总资产为151.7万亿元，总负债为99.7万亿元，总所有者权益为52万亿元。国有股和国有企业资产是两个不同的概念。由于各国有控股企业的国有股比例不同，我们暂时无法从国有企业的总资产或所有者权益中估算出国有股的数量和国有资产的规模。因此，本轮国有股转让的总规模只能逐户统计。

(二)转让对象。如果中央和地方企业集团完成了公司制改革，它们将直接转让企业集团的股权；中央和地方企业集团如未完成公司制改革，将及时推进改革，并在重组后按要求转让企业集团股权；同时，探索尚未完成公司制改革的企业集团一级子公司的股权转让。

但是，文件也明确规定了转让标的的“例外情况”:“国家社会保障基金不包括因国有股转让、投资等各种原因形成的上市公司和非上市公司的股权。”这句话很容易被个别媒体误解为“前两轮已转让国有股的上市公司无需再转让”，这是一个严重的误解！这里的“例外”是指由于前一轮国有股转让而在社保基金手中持有的所有“国有股”、社保基金入市后从二级市场购买并持有的股份以及社保基金直接参与非上市企业的股份不包括在本轮国有资本转让中。

事实上，在前两轮国有资产转让中，虽然有1100多家国有企业在国内外上市，但由于转让时间“新旧交替”的历史原因，只有100多家上市公司的国有股参与了前两轮转让，而大多数上市国有企业在当时的两轮转让中成了“漏网之鱼”。因此，这一轮转让是“既往不咎”和“既往不咎”。也就是说，只要目前它还属于国有股，不管这些企业是否已经参与了前两轮国有资本转让，它们都必须被纳入这一轮国有资本转让的范围并重新计算。

另外，在当前的国有资产转让中，不排除有些资产是无效资产或低效资产。由于当前国有企业，特别是重化工业企业，产能严重过剩，本轮转让的部分国有资产有可能出现虚高或虚高。

以钢铁、煤炭、水泥等行业为例，2016年2月，国务院发布了《关于解决煤炭行业产能过剩实现扶贫开发的意见》，明确规定在近年淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，三至五年内，将淘汰产能约5亿吨，减排重组约5亿吨。 这将大大降低煤炭生产能力，适度减少煤炭行业的煤矿数量和过剩产能。

同时，国务院还发布了《关于解决钢铁行业产能过剩问题，实现脱困发展的意见》，指出在近年淘汰落后钢铁产能的基础上，从2016年开始，再用5年时间将粗钢产能削减1亿至1.5亿吨，行业兼并重组取得实质性进展，产业结构优化，资源利用效率显著提高，产能利用率更加合理。

2017年12月15日，中国水泥工业协会发布了《水泥行业产能削减行动计划(2018-2020)》，决定在2018年至2020年的三年内削减熟料产能3.927亿吨，关停水泥粉磨站540家企业。前十大企业集团熟料产能集中度达到70%以上，水泥产能达到60%。

在这些产能严重过剩的行业中，大部分是国有企业聚集的重化工业。国有资产转让时，正是其“减能”的高峰期。当然，这样转移的国有资产存在折价或缩水的风险。

(3)电流转移率。首先，基本目标是弥补企业职工基本养老保险制度过渡时期企业职工基本养老保险基金的缺口，这是由企业职工享受同等缴费年限的政策形成的。转让比例统一为企业国有股的10%。今后，结合基本养老保险制度改革和可持续发展的要求，如需进一步转移，将重新研究。

这次国有资产的转让不是像前两轮那样按照10%的ipo规模进行，而是按照国有股总数的10%进行。这种转移的基础会更大。而且，这种转移只是优先弥补企业职工基本养老保险的转换成本。不排除今后会再次进行国有资产的全面转让，因为机关事业单位职工基本养老保险的转制费用没有纳入本次补偿范围。

(4)本承诺的主题。前两轮国有资产转让全部转入国家社会保障基金账户，由国家社会保障基金理事会(以下简称“社保基金”)管理，而此次转让的国有股直接纳入企业职工基本养老保险基金，本次转让的承办主体分为两个不同部分:一是中央企业转让的国有股由国务院委托社保基金集中持有、单独核算、审查监督。条件成熟时，经批准，社会保障基金可以设立养老管理公司，独立经营中央企业转让的国有股。二是地方企业国有股转让由省级人民政府设立的国有独资公司集中持有、管理和经营。转让的国有股也可以委托给在本省(自治区、直辖市)具有国有资本投资运营职能的公司的专用账户管理。

显然，在企业职工基本养老保险没有在全国范围内协调的情况下，两种国有股(即中央企业的国有股和地方企业的国有股)被分别转让、分割和管理，这种分散管理模式可能存在制度漏洞和资产流失风险。因此，有必要尽快实现基本养老保险的全国统筹，将这些转移的国有股集中到社保基金托管，以达到降低成本、提高效率和资产安全的目的。

(五)转让手续。在当前的国有资产转让中，工作的重点和难点应该是对国有股进行彻底清理和核实，这是最关键、工作量最大的一步。防止可能遗漏或隐瞒地方企业的国有股是非常重要的。只有做好这一步，当前的国有资产转移才能顺利、准确地进行。此外，还有两个操作环节需要重点关注:(1)转让对象涉及多个国有股东的，由最大股东国有资产监督管理机构负责对国有股东状况和拟转让股权进行初审，并报同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的，根据最大股东的股权关系，应转让的国有股统一转让给各省(区、市)社保基金或国有独资公司。(二)上市公司国有股转让的，国有资产监督管理机构应同时向中国证券登记结算有限责任公司发出国有股转让通知，并抄送社保基金或各省(区、市)国有独资公司。中国证券登记结算有限责任公司应当自收到国有股转让通知之日起15个工作日内，对应当向社保基金或各省(区、市)国有独资公司转让的国有股进行变更登记。

(六)承担国有资本管理工作。各省(区、市)社保基金和国有公司作为金融投资者，享有国有股的收益和处置权，不干预企业的日常生产经营管理，一般不派董事到企业任职。原则上，转入社保基金的国有股必须履行3年以上的锁定期义务，国有股的股息收入可以优先使用，但如有必要，也不排除通过国有资本运作获得收入，如股份互换或吸收合并、向其他国有股东转让或整体收购上市等。

事实上，黑龙江省已经遭受了空严重的资金平衡损失，地方财政补贴已不足以填补这一漏洞。在这种情况下，黑龙江省企业国有股转让后，有可能尽快将部分国有股转让给其他国有股东，以填补眼前的养老金缺口。看来这种情况可能会在几年内发生在辽宁、吉林等省。因此，转让国有股充实地方基本养老保险基金迫在眉睫。

(七)转移步骤。按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则，可分为两类:第一步是在2017年底选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括3至5家中央管理企业和2家国有资产监督管理委员会监管的中央金融机构。试点省份的转移由相关省(区、市)人民政府组织实施。第二步:在总结试点经验的基础上，在2018年及以后，分批将其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位和中央金融机构所办企业的国有股进行转让，并尽快完成转让工作。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业国有股权转让。

根据政策安排，这种转移应该是一次性的。从2017年底到2018年底，本次国有股转让应基本完成。在国有资产转让过程中，国有股的任何变动都必须承担转让义务，不得规避转让。因此，本次转让应在尽可能短的时间内尽快完成，以防部分国有股在转让前被故意提前转让而避免转让，从而造成被转让资产的“损失”。

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