国务院机构改革︱新一轮金融监管改革的变与不变

本篇文章4965字，读完约12分钟

2018年4月8日，中国银行保险监督管理委员会在北京正式挂牌上市。(资料来源:中国视觉)

2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案。

国务院机构改革方案涉及金融监管机构改革的主要内容包括两个方面:一是整合中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责，设立中国保险监督管理委员会银行作为国务院直属机构；第二，赋予中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会起草重要的银行保险法律法规和审慎监管基本制度的职责。

这是体制改革，不是体制改革。从法律规则的角度来看，银监会和保监会的合并整合不存在实质性的制度障碍。

《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条授权国务院银行业监督管理机构负责全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理。这里所谓的“国务院银行业监督管理机构”，既可以指机构改革前的银监会，也可以指改革后的银监会。按照同样的逻辑，《中华人民共和国保险法》中的“金融监督管理部门”也可以涵盖法律意义上的“中国保监会”和“中国保监会”。事实上，1995年《保险法》颁布时，中国人民银行仍然负责中国保险业的监管职能。尽管此后保险业的监管职能在不同机构间转移，但现行法律的适用范围仍可扩大。

此次机构改革的另一项内容是“将起草银行业和保险业的重要法律法规和审慎监管基本制度的责任交给中国人民银行”。从法律上讲，这一职能的转移需要法律的明确授权，以符合“依法监督”、“依法立法”的法治原则。

从历史的角度来看，2003年十届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》对金融监管机构职能进行调整的核心内容是将原属于中国人民银行的银行业金融机构的全部监管职责分配给新成立的中国银行业监督管理委员会。然而，事实上，随后一年颁布的《银行业监督管理法》并未明确将银行监管职能在条款层面上完全授予中国银行业监督管理委员会。此外，《中国人民银行法》第4条规定，中央银行的职能范围包括“(13)国务院规定的其他职责”，这为国务院授权中国人民银行行使某些银行监管职能提供了最基本的法律依据。

退一步说，即使认定现行法律规定对中国人民银行的授权不够明确，《全国人民代表大会常务委员会2018年4月27日关于调整国务院机构改革法律规定中有关行政机关职责的决定》也足以解决“过渡期”的法律适用和法律授权问题。该法律文件决定:“现行法律规定的行政机关的职责和工作，确定由成立后的行政机关或者赋予职责的行政机关承担。在相关法律法规未修订前，相关法律法规将进行调整和适用。行政机关成立后或者行政机关交办的其他应当承担的责任；在有关职责调整到位之前，由原承担职责和工作的行政机关继续承担。”

简而言之，国务院机构改革方案中涉及的金融监管机构职能的调整，不一定(短期或长期)引发中国现行基本金融法律制度(如《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》)的修订。基本上，该制度可以通过修订或重新制定各监管部门的“三套(固定职能、固定机构、固定编制)计划”来实现

这至少从一个方面表明，国务院机构改革方案中对金融监管机构职能的重新界定，并不是对我国现行金融监管体制和金融监管法律模式的根本性调整。

如果我们更具体地分析金融监管机构改革的内容，就没有必要高估或解释改革的重要性。关于中国金融监管体系的未来发展方向，有许多讨论，预计将出台各项改革措施，以促进中国金融监管体系的进步和优化。这种情绪当然是可以理解的。因此，当人们看到国务院的机构改革方案中包含了金融监管机构的改革时，自然会将这一改革方案与此前激烈争论的各种金融监管体制改革目标联系起来。但是，有必要知道，中国金融监管体制的改革肯定是一场“持久战”，要指望一次性调整机构职能来承担如此多的改革任务，恐怕太难了。

笔者认为，金融监管机构改革不能简单等同于社会各界期待的金融监管体制改革。

国务院机构改革方案公布后，新加坡《联合早报》报道称，中国的金融监管体系将朝着“一个委员会、一个政党、两个会议”的框架发展，由央行负责审慎监管，中国保监会负责行为监管，这与英国在2008年全球金融危机后采取的监管改革方向非常相似。然而，这一断言似乎过于草率。中国金融监管机构的整合和职能调整在形式和实质上都远非典型的双峰式监管模式。

简而言之，所谓“双峰监管”是指建立两个监管主体，一个负责审慎监管，另一个负责行为监管，以监管目标为划分依据。双峰模式是近年来国际范围内流行的金融监管模式，已被荷兰、加拿大、澳大利亚、南非等国家采用。

例如，澳大利亚分别成立了金融稳定委员会和消费者保护委员会，而荷兰的中央银行和金融市场管理局则分别扮演着“双峰”的角色。这样做的好处是可以填补中央银行货币政策与传统金融监管机构微观审慎监管之间的“空缺口”,有利于宏观审慎政策的构建和实施，最终达到有效防范系统性金融风险的目的。

金融危机后，英国放弃了原来的单一监管模式，废除了金融服务管理局(fsa)。国家中央银行(英格兰银行)设立了金融审慎监管局，专门负责对存款机构、保险公司和具有系统重要性的投资公司等机构实施微观审慎监管。货币政策委员会和负责实施宏观审慎政策的金融政策委员会都是英格兰银行的内部机构。此外，在英格兰银行之外设立了一个金融行为管理机构，以监督市场参与者的行为，保护金融市场交易中的投资者和参与者。因此，英国建立了以fca和fpa为两个峰值的金融体系监管框架。

对比中国的监管改革计划，似乎有一项与英国类似的措施，就是加强央行在维护金融体系稳定方面的责任和权力。例如，起草有关银行和保险的重要法律法规和审慎监管的基本制度的责任被分配给中国人民银行。

然而，中国的金融监管框架与双峰模式之间的差异仍然非常明显:银行业和保险业的微观审慎监管职能仍在整个央行体系之外。自2003年中国人民银行和中国银行业监督管理委员会分离以来，央行事实上已不再拥有承担微观审慎监管职能的人力和物力。对这两家公司来说，合并绝非易事，央行的货币政策有可能被利益集团收回。至于什么是“重要的”法律法规草案和“基本的”审慎监管体系，在规则层面上还非常不明确，这将不可避免地在未来的具体事务上留下央行和银监会之间的博弈。此外，在现阶段，中国保监会和中国证监会仍将行使基于市场类型划分的行为监管职责，短期内改变这一职能的分配格局几乎是不可能的。

不可否认，双峰监管模式是一种先进的金融监管制度安排。但是，从目前中国金融体系的客观情况来看，支持双峰模式的基本条件还不具备。其中一个关键因素是，中国金融监管机构的本质属性不同于发达国家。我国所谓的金融“监管”机构在很大程度上实际上是金融“管理”机构，其金融“监管”职能远远超过教科书中的职能，不能简单地分为“审慎监管”和“职能监管”。中国的金融监管机构还承担着促进金融市场发展和支持宏观经济增长的职能，并发挥着上级主管部门的作用。

在今年两会期间，周小川就记者提出的双峰监管模式问题做了如下回应:“体制改革主要是基于中国的国情，也是指各种国际金融监管机构的设置。在借鉴的过程中，我们还研究了所谓的“双峰”监管制度。不过，我们仍然觉得需要观察一段时间，而不是采用“双峰”监管尺度。”这也表明决策层对这个问题保持着谨慎的态度。在目前中国市场和法治有限的条件下，短期内，中国管理金融市场系统性风险能力的提高仍可能取决于国务院金融稳定发展委员会政治机制运行的实际效果，而不是监管机构的分离和组合。

它并不意味着“职能监督”。自2017年7月全国金融工作会议提出“职能监管”改革方向以来，社会各界对我国金融监管体制改革和金融法制改革的总体目标有了较为一致的认识。因此，在国务院机构改革方案公布后，有一种解释认为，金融监管机构的整合(具体来说就是银监会和保监会的合并)代表了职能监管改革目标的具体推进。然而，在我看来，这可能是一个误读。

职能监督的改革指向了中国现有的“制度监督”模式。所谓机构监管或实体监管是指金融机构的许可类型，作为不同监管机构之间权力划分的基础。同一类型的金融机构由特定的监管机构监管，即银监会负责监管商业银行和信托投资公司，证监会负责监管证券公司和基金管理公司，而保险公司监管保险公司。在这种制度下，监管机构行使的权力不是针对金融机构的某项业务或某项产品，而是针对金融机构本身。

例如，就银监会而言，只要是商业银行的业务活动，无论商业银行的具体业务或其产品在法律上属于存贷款业务还是证券业务(最典型的是银行理财产品)，都将受其监管权的覆盖。在分业经营的模式下，机构监管模式可以更好地保证所有金融监管部门负责保管土壤。然而，这种“铁路警察，一管一节”的监管体制已不能适应中国金融市场已经处于混业经营的状态(如出现了大量的金融控股公司和大量的跨市场金融产品)，容易滋生“监管套利”(如各监管部门对资产管理产品的监管要求不同，导致金融机构通过层层嵌套逃避监管)或“监管/”

功能监管理念主张根据金融体系的基本功能设计监管体系，实现金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调。这种模式侧重于金融机构的业务活动，而不是金融机构本身。美国前财政部长罗伯特·鲁宾(robert rubin)将职能监管描述为“一种监管过程，在这种过程中，特定的金融职能由同一个监管机构监管，而不管是哪个金融机构经营这种业务活动。”

正是在这种背景下，职能监管被确立为中国金融市场监管体制改革的总方向。然而，需要澄清的是，职能监督和监管机构的具体组织形式之间没有必要的联系。长期以来，我国法律界(远远超过经济学界)一直存在一种误导性的观点，即鉴于金融业务在综合管理下的交叉现象层出不穷，有必要建立一个统一的监管机构对整个金融业进行监管，以实现跨产品、跨机构、跨市场的监管。但这无疑是对职能监督本质的严重误解。我们应该知道，职能监管强调的是监管者权力的划分是基于不同的金融职能而不是不同的金融机构。它不主张建立统一的监督制度。

事实上，各国根据本国金融市场的实际需要，采取了不同的方式建立金融监管机构，包括金融危机前以英国金融服务管理局(fsa)为代表的综合金融部门模式和日本的金融服务部。金融危机后也出现了以美国为代表的伞式监管模式和以荷兰、澳大利亚、加拿大和英国为代表的双峰模式。

事实上，不同国家金融监管机构的不同结构形式不会影响职能监管理念的应用。问题的关键在于，不同监管机构之间或同一监管机构内不同部门之间的责任划分采用何种标准，而不是监管机构是单一的还是多个的。

因此，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并解读为此次机构改革计划中的职能监管改革的推进是牵强的。即使将来中国证监会也合并成一个更大的“金融监管委员会”，这也并不意味着职能监管目标的实现。

我们应该知道，单一监管机构的建立并不意味着职能监管已经实现，反之，单一监管机构的建立也不是职能监管实现的前提条件。如果脱离金融基本法律制度的改革，只谈组织内监管制度的重建，不但无助于金融市场的有序和有效发展，反而会不必要地耗费精力和公共资源。

例如，在美国，1999年的《格拉姆-利奇-布利利法》(GLBA)在法律层面上确认了混合经营的合法性。为此，该法专门设立了“职能监管”一章，取消了以前联邦证券法对商业银行的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转移到独立的附属机构或子公司，并由证券交易委员会(sec)受理。显然，为了应对混业经营对现有监管体系的挑战，美国并没有采取合并不同监管机构的做法，而是通过立法调整了金融监管机构之间的职能界限，以确保金融产品处于适当的监管环境中。

考虑到原银监会和保监会在微观审慎监管方面的共性，两个监管机构的合并可能对提高监管效率、加强监管合作起到积极作用。但归根结底，这不能等同于职能监督的要求。

体制改革的真正重点是回到以前所说的，金融监管机构的改革不能上升到金融监管体制改革的高度。

更具体地说，职能监管改革是中国金融监管体制改革的一个重要方向，推进改革不是在设立监管机构层面大惊小怪。真正应该做的是调整《证券法》、《信托法》和《证券投资基金法》等基本金融法律制度的内容，扩大、更新和明确“证券”、“基金”、“信托”等法律概念的范围