贾康：应扩大房地产税覆盖面 减少过多税收减免

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康佳，华夏新供给经济研究所首席经济学家，中国财政科学研究院研究员。孙获经济学奖、黄达蒙德尔经济学奖和中国软科学奖。

本文中，康佳提出应扩大房产税的覆盖面，并适当考虑税收的调节功能。应根据城镇人均住房面积或家庭住房单元的标准进行减税。在立法过程中，应以法律文本的形式确定细节，以尽量减少过度的税收减免。

华夏新供给经济研究所首席经济学家康佳

经过几轮关于房产税的激烈讨论，很明显立法应该在今年的两会上启动。虽然最近的声明有点模糊，但经过这么多年，房产税真的要来了。

房地产税收制度是由与房地产相关的税收制度组合而成的制度，它不仅包括对房地产直接征收的税收，还包括与房地产相关的其他税收。中国的房地产税制经历了许多改革和完善，如统一内外税制，改革一些税种。

目前，中国现有的18种税收中有10种构成了中国的房地产税制。根据不同的征收环节，在现行制度下，房地产保有环节只征收房产税和城市土地使用税两种税，其余的在房地产流通环节征收。事实上，保留环节的税收负担并不涉及非经营性住房。

我国房地产税制还存在一些问题，不利于税收职能的发挥。一方面，房地产税制结构不合理，重流通，轻保留。这可以从征税过程中税收数量和税收规模的差异看出。

另一方面，目前的房地产税设计滞后于实际经济需求。中国房地产税制改革严重滞后。例如，城市土地使用税24年来只调整过一次。房产税开征26年来，只有外商投资企业和缴纳城市房地产税的外国企业和个人被纳入纳税人范围。

这些落后有一定的影响。例如，目前，中国已明确规定房产税和城市土地使用税对普通住宅免征。税基狭窄导致税收规模小，影响税收功能。特别是房产税大多是地方税，所以地方财政收入有限。

它还包括中国的房地产税种类繁多，形式独立，但实质上却是在同一个税基上重复征税，引起居民的不满。比如房屋租赁收入，不仅要交5%的营业税，还要交12%的房产税。

此外，多年没有调整的税制的课税基础显然不合理。例如，我国房地产税的计税基础是房地产的原值或租金收入，城市土地使用税的计税基础是实际占用的土地面积，不能反映房地产的实际价值。特别是近年来，我国房地产市场价格发生了很大变化，税收基础使得税收不会随着房地产价值的增加而增加，这也将影响税收调控的功能。

房地产税制改革是一项重大的系统工程，需要从战略上予以高度重视；一般来说，有必要将流通环节与保持环节结合起来。完善房地产税制的目标是使房地产税在特定的经济发展阶段更好地发挥其收入调节功能。房地产调控不仅要着眼于价格，还要着眼于市场的健康发展和价格形成机制的完善。

在此基础上，本文提出了完善房地产税制改革的政策建议。

第一，取消城市土地使用税，完善房产税的设计。财产税的税基已经包含了土地价值，所以城市土地使用税是不必要的。我们主张取消城市土地使用税，将包括空土地和地上建筑物在内的所有土地纳入房产税征收范围。

二是加强财产税征收管理。在税收征管方面，要依法从严治税，以免税收征管出现宽严相济的变化，给公众造成政府政策变化频繁的印象。

第三，建立房地产登记和评估制度。没有房地产登记和价值评估制度的支持，房地产税改革是不可持续的。这不仅是目前房地产税制改革试点中最迫切的事情，也是未来中国房地产税制改革的重要内容之一。特别是保留环节的财产税将长期承担地方政府增加财政收入的职能，税收征管范围的扩大必然会给税收征管和房屋登记评估制度带来压力。因此，建议全国各市县适时开展房地产普查，全面了解房地产存量信息，为税收征管奠定基础。同时，加快建立全国联网的住房信息系统。

第四，努力适应房产税“加速立法”的进程。房产税不能长期停留在试点阶段。房产税试点改革的政策效应和问题已经显现。目前，有必要针对存在的问题完善政策，努力适应房产税“加速立法”的进程，并在立法完成后逐步推向全国。

第五，在税收职能上，应重视各种税收，保留环节的税收应逐步提高财政收入，但“第一单位”应设计为免税扣除。税收调控功能的实现只能通过复合税收来实现。在税收设计上，应在现有试点的基础上扩大财产税的覆盖面，同时适当考虑税收的调节功能。应根据城镇人均住房面积或家庭住房单元的标准进行减税。在立法过程中，应以法律文本的形式确定细节，以尽量减少过度的税收减免。从长期来看，当房地产价格趋于稳定时，考虑到住房的流动性不足，财产税在保留环节的主要功能应该是为市县政府提供财政收入，并创设主要税种。

第六，简化土地增值税的税收设计，加强征管，实现土地增值税的调控功能。土地增值税是房地产税制中的重要税种之一。由于城市基础设施建设的不断完善，土地增值必须通过税收归于政府。当前土地增值税的税收设计存在一些问题，需要改进。例如，税收设计过于复杂，可以适当简化；企业税负过重，偷税动机强，可以适当降低税率。此外，鉴于税务部门在土地增值税征收管理方面的工作量较大，可以允许其聘请独立的第三方进行核算。

第七，建议定期调整耕地占用税标准，保护耕地。耕地占用税是一种特殊用途税，主要用于保护耕地。耕地占用税的标准应定期调整。随着经济的发展，土地资源的稀缺性越来越强，基于占用耕地面积的耕地占用税的调节功能逐渐弱化。在此基础上，建议以耕地面积为计税依据，定期调整耕地占用税的计税标准，以适应经济形势的变化，保持耕地占用税的调节功能。