如何平衡经济的“面子”与“里子”？——管窥20年地方两会

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如何平衡经济的“面”和“衬”？

——近20年来两次地方会议一瞥

(海通宏宇博、陈星、应赣榆)

摘要

受新冠肺炎疫情影响，全国人大会议被推迟。目前，除云南和四川外，已有29个省举办了两届。地方两会发出了什么信号，为全国两会提供了什么线索？

地方经济目标:从合理区间到确保底线。总结两次地方会议确定的经济增长目标:第一，降低增长速度仍然是主旋律，21个省市都降低了增长目标，只有天津提高了。其次，与去年相比，目标范围明显缩小。以区间形式设定目标的省市数量已从19年内的15个大幅减少到5个，10个省市力争今年保持19年区间的下限。从区域来看，西部地区向下调整幅度较大，中部地区保持稳定。总体而言，20年地方加权平均国内生产总值的目标增长率比19年低0.3个百分点，表明20年国民经济增长目标可能会同时下调。

为什么增长率会降低？修补基础，确保就业，夯实基础。地方政府普遍降低增长目标有三个主要原因:降低基数以缓解压力。首先，根据统计局修订前的gdp核算数据，为了实现“20年翻一番”的目标，20年实际gdp增长率只需达到5.5%左右，与修订前的6.3%相比，实现小康增长的压力明显减轻。确保就业比保持增长更重要。其次，目前中国更加注重经济发展的质量。然而，19年来，全国城镇调查失业率比18年上升了0.3个百分点，就业压力明显加大。因此，确保就业更加注重保持增长，地方政府的失业率目标设定谨慎，总体高于去年的实际水平。降低目标，打好基础。最后，地方经济增长目标在19年内的实现并不理想，有多达15个省市未能在年初实现目标，占总数的近一半。此外，统计局在18年中修订了地方国内生产总值的初步核算数字，超过40%的省份修订了国内生产总值数据。因此，面对增长基础不牢的隐忧，地方政府普遍选择降低目标来打好基础。

淡化经济的“面孔”:化干戈为玉帛，支持基础设施建设，提升制造业。当地的两次会议也淡化了20年投资目标。29个省市中有11个没有提到投资增长目标，目标主要是持平和下调，只有广东和天津提高了。具体来说，从三大投资来看，房市的基调不是投机，房市改革仍在继续。首先，“无房炒房”仍然是主旋律。在省市公报中，有10处提到“无投机住房”，6处提到“长期机制”，8处提到“根据城市执行政策”，房地产监管并未放松。只有9个省市明确提出了20年棚改的目标，其中4个省市下降了1升，棚改继续退潮；然而，旧住宅区的改造问题十分突出，15个省市明确提出了改造目标，预计将支持20年的房地产投资。基本建设是重点，交通运输同样重要。其次，基础设施仍是稳定增长的重要起点。在传统基础设施方面，各省普遍提出推进交通强国试点建设，中西部地区建设高速铁路、高速公路、机场和水利工程，东部沿海省份建设轨道交通和高速铁路。区域经济的协调发展推动了一系列围绕机场群、港口群和区域轨道交通互联互通的项目建设。在新基础设施方面，各省市普遍围绕以“5g通信网”和“5g+”为核心的“新基础设施建设”四种类型，提出了更清晰、更可衡量的目标。发展新兴产业，加快制造业升级。最后，在制造业投资方面，经常提到的是实施发展新经济的战略或计划，以及设立研究机构和研究基金，为新经济提供技术支持。20年后，创新制造业可能会成为投资领域的一个亮点。

聚焦经济“黎姿”:稳定就业、扶持民营企业、深化改革。从20年来各省经济工作的重点来看，就业是重中之重，就业优先。首先，为贯彻中央精神，地方人大和地方人大都强调继续实施就业优先政策，普遍要求做好重点群体就业工作，加强职业技能培训。扶持民营经济，缓解困难，减轻负担。其次，19世纪末，“国家28条”支持民营经济，地方政府也出台了促进民营企业发展的措施，主要集中在拓宽中小企业融资渠道、推进“证照分离”改革以消除市场壁垒、从服务企业角度降低显性和隐性运营成本等方面。此外，许多地方在公报中提出了放宽民营企业市场准入的改革措施，一些省市明确提出放开重点行业市场，这也是国有企业改革的重要内容。深化体制改革，打破体制壁垒。最后，深化体制改革也是过去20年来地方政府的重点工作，其中国有企业改革值得特别关注。下一阶段的改革重点是完善以资本管理为核心的监管体系，深化混合改革，优化国有经济布局，包括推进中央与地方合作，调整地方结构。

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受新冠肺炎肺炎疫情影响，全国人大会议延期举行。截至3月15日，除云南和四川外，已有29个省召开了两会。地方两会发出了什么信号，为全国两会提供了什么线索？

1.地方经济目标:从合理范围保证底线

总结各省市的gdp增长目标，主要表现为两大特点:

首先，向下调整仍是主要基调。在29个省市中，有21个省市降低了gdp增长目标，7个省市持平，只有天津将其目标增长率提高了0.5个百分点。与19年来24个省的下调目标相比，今年的目标略有降低，但下调仍是主要基调。为了比较过去几年的经济目标，我们简单地用区间的中值来处理目标范围。21个省市下调目标的平均调整幅度接近0.5个百分点，其中增长目标排名前两位的西藏、贵州、福建和陕西都下调了1个百分点以上。

第二，目标范围明显缩小。在宣布增长目标的29个省市中，以区间形式设定的目标数量从19年15个大幅减少到5个，15个省市中的10个省市将19年目标区间的下限作为今年的增长目标。例如，广州北部三省市的19年gdp目标都在6%-6.5%的范围内，与全国同步，而20年统一的目标是在6%的下限范围内。

西部调整幅度最大，中部近年来相对稳定。就地区而言，西部地区20年目标下调幅度最大，为0.6个百分点。从近年来的经济目标设定趋势来看，西部地区17-20年的年均下调幅度也是0.6个百分点，在所有地区中最为明显。然而，东北地区20年的目标增长率仅下降了0.1个百分点，是所有地区中最低的，主要是因为19年的目标已经大大降低。中部地区19年来的平均目标增长率已经超过西部地区，在四大地区中处于领先地位。近年来，中部地区增长目标相对稳定，20年目标增长率比去年下降0.2个百分点，至7.3%。

地方目标继续“挤水”，加权增长率降低了约0.3个百分点。我们用各省前一年的名义国内生产总值作为权重，计算各省历年实际和目标国内生产总值增长率的加权平均值。在过去的13年里，随着地方政府摆脱增长的负担，主动挤出过去经济数据中的水分，各省加权平均增长率与全国实际经济增长率的差距逐渐缩小。19年来，全国国内生产总值增长率为6.1%，各省加权平均增长率为6.5%。

因此，地方经济增长目标对于判断国民经济增长具有更重要的参考价值:各省20年加权平均国内生产总值的目标增长率约为6.5%，比19年下降0.3个百分点。考虑到疫情的影响，预计第一季度经济增速将明显下降，全国人大制定的20年经济增长目标也将同时下调。

2.为什么增长率会降低？夯实基础，确保就业，夯实基础！

地方政府通常将增长目标从合理区间下调以确保底线，主要有三个原因。

2.1修改基数以释放压力

在国内生产总值基数调整的初期，翻一番的压力已经减轻。首先，实现全面小康社会目标所需的保持增长的压力已经减轻。党的十八大报告明确指出，要实现到2020年全面建设小康社会的宏伟目标，必须实现国内生产总值比2010年翻一番的目标。

根据第四次全国经济普查的结果，国家统计局相应修订了以前的国内生产总值核算数据。在数据修正之前，根据19年内6.1%的实际国内生产总值增长率，如果我们想在2020年使国内生产总值比2010年翻一番，实际国内生产总值增长率需要20年才能达到6.3%。但是，由于前期gdp基数的一定修正，修正后的20年实际gdp增长率只需要达到5.5%左右就可以完成小康社会的目标。因此，在过去的20年里，地方政府实现小康社会和确保增长的压力已经大大减轻。

2.2确保就业比保持增长更重要

注重经济发展质量，确保就业更注重确保增长。其次，在经济从高速增长向高质量发展转变的背景下，地方政府的目标并不局限于经济增长。例如，就业压力在19年中明显增加。19世纪末，全国城市调查失业率上升到5.2%，比18世纪末的4.9%高出0.3个百分点，31个大城市的城市调查失业率也从18世纪末的4.7%上升到5.2%。由此可见，保持就业形势的稳定已成为政府的一项紧迫任务，甚至在一定程度上，其重要性高于保持增长。

失业目标设定得很谨慎，高于去年的实际水平。在就业压力加大的背景下，地方政府在设定20年的失业率目标时，普遍持谨慎甚至保守的态度。在有比较数据的19个省市中，无论从调查失业率还是登记失业率来看，过去20年各省市设定的失业率目标都不低于过去19年的实际失业率。其次，考虑到各种政府目标之间的内在一致性，既然没有降低失业率目标的基础，经济增长目标的设定就不应过高。

2.3降低目标，夯实基础

目标不理想，近一半的省份没有达到目标。最后，各省市经济增长目标的完成情况并不理想。从19年的目标完成情况来看，19年中有15个省的经济增长速度没有达到年初设定的经济增长目标，占总量的近一半。有7个省只能达到年初设定的增长目标或刚刚达到目标区间的下限，只有9个省能超过年初设定的目标或目标区间的下限，占不到30%。

超过40%的省份下调了国内生产总值，并降低了增长目标，以奠定坚实的基础。此外，根据区域国内生产总值核算体系和第四次全国经济普查结果，国家统计局对2018年区域国内生产总值初步核算数据进行了修订。从各省市的情况来看，可以说是喜忧参半。超过40%的省份在18年内修改了他们的国内生产总值数据，而大部分南部地区，尤其是东南沿海省份，已经向上修改，而北部省份有较高比例的向下修改。结合过去19年的情况，升级后的省份经济基础雄厚，经济增长态势总体良好，但升级后的省份在经济转型过程中遇到了一些困难，经济增长率在全国排名较低。因此，在修正近一半省份数据的情况下，反映出经济增长可能面临基础薄弱的隐忧，地方政府普遍降低增长目标、进一步夯实经济基础自然是合理的。

3.弱化经济“面孔”:化工棚为退潮，支持基础设施建设，提升制造业！

投资主要被稀释，目标稳定且不断下降。在已经召开两会的29个省市中，有11个省市没有提到投资增长目标，有4个省市因为没有提到去年的目标而没有可比性。与去年相比，其余14个省市的投资增长目标分别为2升、6个水平和6个下降，即持平和下降，只有广东和天津“逆势上升”。

3.1房间没有被烧毁，棚子改革仍在继续

“房无投机”仍是主旋律，房地产调控也没有放松。19世纪末，中央经济工作会议强调:“要坚持住而不炒的方向，全面落实稳定地价、房价和预期的长效管理和调控机制，促进房地产市场稳定健康发展。”地方政府纷纷响应号召。在29个省市的政府工作报告中，有10份提到“无投机住房”，6份提到“长期机制”，10份提到“三个稳定”，8份提到“根据城市制定政策”。而“发展房屋租赁市场”已经成为一个高频词。尽管受疫情影响，各地出台了一些房地产配套文件，但现行政策中对购房者和房企的宽松政策并不多，无房炒房和城市政策的总体基调保持不变。

经过三年的工棚改革，潮流继续退潮。20年是新的三年工棚改革计划从18岁到20岁的最后一年。在过去的18年里，18个省市明确实现了当年的目标。棚改19年的目标比18年要短，13个省市明确实现了今年的目标，其中10个省市超额完成了目标，天津、浙江、安徽省市提前完成了新的三年任务。在这种背景下，近20年来只有9个省市明确提出了大棚改革的目标，其中具有可比数据的省份设定的改革目标数下降了1升，这意味着大棚改革仍在继续。

旧住宅区改造亮点。8月19日，旧住宅区改造被纳入专项资金支持范围。19世纪末，中央经济工作会议强调:“要加大城市贫困人口住房保障工作力度，加强城市更新和现有住房改造，做好旧城区改造工作。”从地方政府20年工作报告来看，15个省市明确提出了旧住宅区改造目标，预计20年内支持房地产投资。

3.2基础设施是主要关注点，同等重视5g流量

基础设施仍然是稳定增长的主要起点。去年年底，中央经济工作会议明确提出，要“加强战略性和网络化基础设施建设，稳步推进通信网络建设，加快实施重大自然灾害防治工程，加强市政管网、城市停车场和冷链物流建设，加快农村公路、信息和水利设施建设。”在今年1月的新闻发布会上，国家发展和改革委员会再次强调，今后20年，要“把重点放在产业升级、扶贫、基础设施和民生保障等重点领域和薄弱环节上”，“继续扎扎实实做好补缺、稳定投资等各项重点工作。”

运输力量和区域合作帮助传统基础设施。此前，交通部年度工作会议提出，20年内铁路、公路、水路和民航投资分别达到8000亿元、1.8万亿元和900亿元。在地方政府的工作报告中，各省也普遍提出要推进交通强国试点建设，重点支持短板地区。中西部省份主要集中在高速铁路、高速公路、机场和水利工程，而东部沿海省份主要集中在轨道交通和高速铁路。以京津冀、长三角和粤港澳大湾区为代表的区域经济协调发展，带动了一批围绕机场群、港口群和区域轨道交通互联互通的项目建设，不断为传统基础设施注入动力。

随着“新基础设施”目标的实现，5g通信成为亮点。作为新经济发展的助推器和传统基础设施的补充，各省市普遍围绕18年经济工作会议提出的四类“新基础设施建设”提出了更明确、更可衡量的目标。围绕核心的“5g通信网”和“5g+”，以天津、重庆、浙江、山东等9个地方政府为代表。明确提出了1万~ 5万个“5g基站”的建设目标，13个地方政府提出了5g网络覆盖的目标。此外，辽宁、江苏、湖北等九省明确提出大力推进“工业互联网”建设，江西、海南、重庆提出建设“大数据”中心平台或通道，河北、山西、广西提出建设“物联网”，江西、重庆提出建设省市“云计算”中心。

3.3发展新产业，加快制造业升级

发展新兴产业促进制造业升级。19世纪末，中央经济工作会议提出“要促进实体经济发展，提升制造业水平，发展新兴产业，促进大众创业和创新”。在各省政府的工作报告中，智能制造和新兴产业也被大量引用。在地方政府工作报告中，23个省市明确提到“新兴产业”，16个省市明确提到“智能制造”，4个省市提到“新经济”，重点是人工智能、电子信息产业、生物医药、新能源、区块链、大数据、物联网等。

在许多地方实施发展新经济的战略或计划，如天津市引进新动能五年计划、河北省战略性新兴产业发展三年行动计划、浙江省数字经济五年倍增计划、河南省十大新兴产业发展行动、西藏双创新三年计划等。同时，各地设立研究所，设立科研基金，鼓励产学研结合，支持创新创业，继续为新经济提供技术支持。结合新兴产业工业增加值的良好表现，20年创新制造业有望成为投资方的亮点。

4.聚焦经济“黎姿”:稳定就业、支持民营企业、深化改革！

从20年来各省经济工作的重点任务来看，稳定就业、扶持民营企业和深化改革频频出现，这也成为地方政府的共识。

4.1就业是最重要的，就业优先

稳定增长是确保就业的首要条件。在7月18日的政治局会议上，“六个稳定”第一次被提出，而稳定就业排在第一位。19年的《政府工作会议》报告指出，要充分发挥就业优先政策的作用，“稳定增长是保证就业的第一要务”。到19世纪末，政治局会议升格为“全面做好“六个稳定”工作”。具体而言，“要稳定就业总量，改善就业结构，提高就业质量，重点关注重点人群就业，确保零就业家庭得到动态清理。”

地方政府继续实施就业优先政策。为贯彻落实中央精神，召开两会的省市在政府工作报告中强调，要继续“落实就业优先政策”，“把稳定就业放在首位”，“采取多种措施增加就业收入”。具体来说，重点任务主要包括:一是做好高校毕业生、下岗职工、农民工、军队离退休人员等重点群体的就业工作，包括为就业困难人员提供自下而上的帮助，以实现“零就业家庭”的目标；二是鼓励创业带动就业，实现多渠道灵活就业；三是加强职业技能培训，包括扩大高等职业教育，以缓解结构性就业冲突。此外，许多省市提出要消除拖欠农民工工资的问题，一些省市提出要继续实施“分阶段降低失业保险和工伤保险费率”、“困难企业退保稳定岗位”和“职工在职培训补贴”等具体政策，加强对企业的帮扶稳定岗位。

遭遇新冠肺炎疫情，当地就业政策再次升级。由于两会在许多地方举行，新冠肺炎疫情尚未进入爆发期。受疫情影响，就业压力进一步加大。2月18日，国务院常务会议强调，“协调实现疫情防控和经济社会发展的一项紧迫任务是稳定就业。”在中央政府的号召下，地方政府也发布了增强就业稳定性的详细行动计划，重点是扩大企业补贴政策的实施范围，改善关键群体的就业措施，促进工人多渠道就业。面对疫情对经济的考验，稳定就业将占据更加突出的位置，政策将进一步加强。

4.2支持私营经济，减轻负担，减少准入

“国家第28条”支持私营经济。去年底，中央经济工作会议提出“完善产权制度和要素市场配置，改善支持民营经济发展的法律环境，完善中小企业发展的政策体系”，并“制定实施国有企业改革的三年行动计划，增强国有企业改革的综合效益，优化民营经济发展环境。”1919年12月，国务院《关于创造更好的发展环境支持民营企业改革和发展的意见》集中在公平竞争、政策服务、法律环境、民营企业改革、规范发展、政商关系、组织保障等七个方面，为改善经营环境、促进民营经济发展提供了有力支持。

为响应中央精神，地方政府注重融资、市场化和减负。在颁布“国家第28条”和中央政府坚定不移地支持私营经济发展的指导下，地方政府出台了促进私营企业改革和发展的措施。从20年来的地方会议公报来看，与前几年相比，该政策更加市场化、精细化和服务化。

一是拓宽中小企业融资渠道，进一步解决企业融资难、融资贵的问题，重点已从建立救助保障基金转向支持金融市场改革创新和“精准滴灌”的实体，部分省份还辅以“政府-银行-企业”对接体系以突破障碍。例如，北京提出了供应链金融和知识产权保险试点，江西加快了支持金融服务改革的平台建设，安徽省设定了商业银行小微企业贷款增长目标。

二是继续消除市场壁垒，推进“两证分离”改革，在市场准入的基础上进一步解决“不准入”问题，实现公平竞争。湖北、江苏、上海等11个地方政府出台了相应措施，江苏、湖南、海南和宁夏也设定了“证照分离”改革试点目标。

第三，从服务企业的角度来看，应降低显性和隐性经营成本，推进“管理服务”，实行“减税减费”，构建“亲清政商关系”。河北、上海、广西、海南提出的优化审批流程、福建、江西、贵州提出的网上平台业务等具体措施；河北、浙江、江西提出了企业年度减负目标，从1000亿元到2700亿元不等，共有15个地方政府提出实施和扩大减税、减费措施；黑龙江、山东、重庆提出建立干部与企业家联系制度，及时掌握企业的困难和需求。

推进国有及国有企业改革，打开市场准入门槛。针对“国家第28条”提出的“电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域放开竞争性业务，基础设施、社会事业、金融服务等领域大幅放宽市场准入”，许多政府在两会公报中提出了放宽民营企业市场准入的改革措施。具体而言，辽宁提出全面放开经营性用电市场准入，湖南鼓励民间资本参与国有企业重组改制，支持民营企业进入交通基础设施、市政公用事业等领域，重庆放宽支柱产业和民生领域的准入门槛，上海、安徽、福建、河南、广西、贵州、甘肃和宁夏均明确表示将放宽民营企业的市场准入。重点行业市场准入自由化是国有企业和国有企业改革的重要组成部分。同时，它也为私营经济开辟了广阔的空空间，降低了水、电、煤和其他因素的成本。

4.3深化体制改革，打破体制障碍

19世纪末，中央经济工作会议强调，今后20年，我们要把重点放在“深化经济体制改革”上，“通过改革破除发展面临的体制性、体制性障碍，激活潜伏的发展潜力”。从地方政府的工作报告来看，深化体制改革也成为过去20年的重点工作，尤其是国有企业改革。在20世纪初的新闻发布会上，国务院国有资产监督管理委员会秘书长彭说，国务院国有资产监督管理委员会正在会同有关部门制定《国有企业改革三年行动计划》。从地方政府工作报告来看，下一阶段国有资产和国有企业改革将集中在以下几个方面:

一是完善基于资本管理的监管体系。1919年4月，国务院发布了《国有资本授权管理体制改革方案》，积极推进以资本管理为重点的监管职能转变。国资委主任在1月11日至12日召开的地方国资委负责人会议上表示，27个地方政府出台了国有资产监管机构职能转变方案，31个地方政府重组成立了100多家国有资本投资运营公司。在各省20年政府工作报告中，一方面，大多数省提到将国有资本投资运营公司试点纳入政府重点工作，辽宁甚至将改革任务命名为“能源控股、水利和机场集团”；另一方面，内蒙古、重庆等省市也提到了推进国有资产集中统一监管的必要性。

第二，深化混合所有制改革。19年来，以格力混合所有制为标志的国有企业混合所有制改革取得了明显突破。国有资产经历了从独资到绝对控股，再到相对控股，最后到非控股的转变。根据政府工作报告，在过去的20年里，国有企业的混合所有制改革将继续深入推进。例如，吉林省确立了“力争三年内省级国有企业混合所有制改革比例进入全国第一梯队”的目标，山西省提出要“进一步提高省级二级及以下企业混合所有制改革比例”，山东省则更为有力，明确提出“到2021年，省级企业混合所有制改革户数和资产数将达到75%”，主要是通过国有企业混合所有制改革方案的“一对一”实施来实现的。非公有资本没有进入门槛，没有比例限制

第三，优化国有经济布局。优化和调整国有经济布局也是本轮国有企业改革的重点任务。十八大以来，22个集团、41家企业在中央企业层面进行了重组整合，19年来国有企业重组也呈现出“中央重组”的新趋势。从地方政府工作报告来看，20年来国有经济布局的优化将从两个维度进行:一是促进中央层面的合作。例如，吉林省提到“促进中央企业融入地方发展，释放示范、扩散和带动效应。”西藏还明确规定“促进与中国旅游、宝武集团等中央企业的合作”；二是地方结构调整。例如，山西提出“推进焦煤、现代农业、数字经济、文化旅游、水务等领域的专业重组”，重庆提出“继续推进国有经济布局，重点发展战略性新兴产业、基础设施和公共服务。”