刘武俊：改革户籍制度激活人才流动的一池春水

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最近，国家发展和改革委员会(NDRC)发布了《关于培育和发展现代都市圈的指导意见》，明确提出要放宽除部分特大城市以外的城市定居限制，有条件的都市圈要率先实现同一城市户籍期限的累计互认，加快消除城乡户籍障碍，促进当地人口和流动人口整体市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。这无疑是新时期户籍改革的又一重大超重，也是各地引进人才的福音，有利于加快人才流动，优化人力资源配置。

笔者认为，在“人才争夺战”的新形势下，当前户籍制度改革仍需进一步加码、强化和加快。利用户籍制度激活人才流动的泉水，加快消除城乡户籍壁垒，进一步释放户籍改革的人口红利和改革红利。

旨在缩小城乡差距、实现公共服务均等化的户籍制度改革，一直是事关亿万人民切身利益和公平发展的热点。党的十八届三中全会以来，户籍制度改革全面加快，从承认“非户籍”人员的公民身份、农业转移人口的市民化到户籍点的安置，户籍制度改革的不断加快，进一步释放了中国的人口红利和改革红利，让越来越多的人分享改革成果。近年来，户籍改革进入快车道。2014年7月，城乡户口统一登记为居民户口，正式取消了农业户口和非农业户口的区别；2015年12月31日，国家颁布了《关于解决非注册人员户口登记问题的意见》，要求全面落实非注册人员户口结算政策，切实保障每个公民的基本权利。全国公安机关登记的非注册人员已达1400多万人，历史原因造成的重复开户、非注册人员结算等问题已基本解决。2016年1月，《居住证暂行条例》正式实施；2018年9月，《促进1亿非居民人口落户城市规划》正式发布。2018年10月中旬，北京第一阶段积分结算名单公布，共有6019人通过。值得一提的是，2019年1月1日，新修订的《农村土地承包法》正式实施，中共十八届五中全会作出的“维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收入分配权”的决定正式以法律的名义得到确认。一项关系到6亿农民切身利益的法律让他们进城后无忧无虑。

近年来，每到招聘季节，各城市的“人才争夺战”就一个接一个。例如，引人注目的Xi平安安置政策，只要45岁以下的本科教育按顺序接受，应届毕业生甚至可以带着学生证和身份证直接在当地派出所落户。定居程序直接下放到基层派出所，仅在2018年就吸引了数百万人定居Xi，成为新Xi人。今年春节刚过，许多城市出台了新的户籍政策，这在新的一年里引发了“人才竞争”。2月11日，常州宣布了新的户籍政策，降低了依靠定居的门槛；2月13日，Xi市公安局发布通知，进一步放宽户籍准入条件，使大学生能够稳定下来。通过户籍制度改革吸引人才已经成为越来越多城市的普遍做法。各地户籍改革力度不断加大，进一步放宽了人才落户条件，推出了多项与新户籍政策相匹配的优惠政策，大大简化了落户流程。各地户籍改革升级的重要政策之一是放宽人才落户条件。根据国家发展和改革委员会发布的最新数据，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团都出台了户籍制度改革方案或意见，大部分城市放开和放宽了落户限制，许多中小城市基本实现了零落户门槛。NDRC的意见提出放开和放宽对城市定居的限制，从国家政策层面进一步放宽了城市定居，优化了人力资源配置，加快了人才流动。

目前，户籍制度改革和相关领域的改革正在协调推进，涉及面广，力度大，这将是前所未有的。户籍改革是一项系统工程，必须与相关制度改革相协调。户籍制度改革在于实现公平。户籍改革的关键不是改变户籍簿，而是让非农业户籍和农业户口的人实现真正的公平和正义。有新闻报道说“一个年轻人救了他的同事免于溺水，因为他的农村户口，他损失了21万元”，这反映了户籍歧视是不可忽视的。居住证制度的建立是户籍制度改革的重要组成部分。居住证持有人可以享受与当地登记人口相同的基本公共服务，如免费义务教育、平等劳动和就业，并可以逐步享受与就业支持、住房保障、养老服务、社会福利以及随迁子女参加高中入学考试和大学入学考试资格相同的权利。可以设想，依靠居住证制度，流动人口和城市居民将逐步实现就业、子女就学、住房保障、医疗和社会保障等方面的平等和平等。，城市户口所承载的各种待遇和保障的“特权”将逐渐淡化、弱化并最终消失，城市居民和农民工之间的权利差距将最终被填补。

城镇户籍成为热点，几十年来单一的户籍政策难以放松，根本原因在于户籍附带的福利太多，总是与公共福利联系在一起，包括许多只有城镇居民才能享受的特殊权益，如就业、教育、补贴和社会保险。户籍制度的实质是彻底剥离户籍所附带的不平等权利和利益。

当然，户籍制度改革不可能一蹴而就，必须与经济社会发展水平和城市综合承受能力相适应和协调，与配套制度改革相协调。户籍改革的最终目标应该是从历史舞台上彻底取消被贴上不平等标签的传统户籍制度，彻底消除户籍所附带的特殊利益和特权。虽然户籍改革是一个棘手的问题，但要创造条件将改革进行到底，创造一切有利条件，开辟公平有序解决的政策渠道，让充满不平等待遇的不公平的户籍制度完全退出历史舞台，是很难的。

中国民间谚语“流水不腐，户户不腐”，生动地揭示了公民迁徙对经济社会发展和文明进步的重要意义。已经启动的户籍改革应该将户籍控制权放入制度的牢笼中，将公平有序安置的迁徙权从制度的牢笼中释放出来。户籍改革正在破冰，公平有序地迁移的权利可以从设想变为现实。

在城市中实现公平有序的迁徙权是亿万中国人向往的中国梦，也是真正惠及民生的中国梦。只有更全面、更大胆、更明智地加快户籍改革，从户籍制度的牢笼中释放出公平有序的迁徙定居权，用户籍制度为人才流动激活一潭泉水，加快消除城乡户籍障碍，才能真正实现广大人民群众自由迁徙、自主创业、安居乐业的美好梦想。

(作者是司法部《中国司法》杂志总编辑兼研究员)