【每周金融观察】深化农地制度改革：创新与权益保护并重

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2018年12月29日闭幕的中央农村工作会议强调，要全面深化农村改革，进一步深化农村土地制度改革，创新农业管理方式，完善农业支持和保障体系。

同一天，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议投票通过了新修订的《农村土地承包法》。通过修改这部法律，农村土地的“三权分立”制度已经合法化。其中，土地经营权融资担保的内容规定:“承包人可以利用承包土地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让人通过流转取得的土地经营权，经承包人书面同意，可以由金融机构担保，并向发包人备案。”这意味着2016年3月正式启动的“两权分离”抵押贷款试点已经结束，农地抵押贷款业务的法律障碍已经基本消除，农村住房抵押贷款试点已经暂停，将纳入宅基地“三权分离”改革统筹考虑。

根据最近发布的《国务院关于农村承包土地和农民住房产权抵押贷款试点项目的总结报告》，截至2018年9月底，试点地区已有1193家金融机构开展农村土地抵押贷款业务，余额520亿元，其中99%用于农业等生产经营。

金融机构能够参与农地抵押贷款，要归功于各级政府、成员单位和金融系统的共同努力，建立一个完整的闭环环节，如农地价值的确认和认证、交易流转、评估和处置。其中，原农业部有效推动了权利确认的登记和认证。目前，农村土地承包经营权登记发证已进入最后阶段；在中央农办和原农业部的推动下，几乎所有农地抵押贷款试点地区都完成了农村产权转让交易平台建设，多层次网络化农村产权交易平台逐步完善；试点地区政府通过引入第三方评估机构、建立评估专家库和金融机构的自我评估，促进农用地价值的科学评估；各级政府部门和金融机构也试图通过联合设立风险补偿基金、政府担保公司和抵押物“预处置”来降低农地抵押贷款的风险...

金融机构在这一行业中的产品和服务创新同样引人注目。除了积极配合各级政府部门做好农地流转和抵押的相关基础工作外，从目前情况来看，大部分试点地区还根据当地产业特别是试点期间农业产业的特点，积极创新“两权”抵押。贷款产品方面，一些机构在发放农业土地抵押贷款时，允许对与生产经营相关的土地价值进行打包抵押，有效提高了贷款上限；部分银行主动引入土地转让担保保险机制，对土地承包人和受让人的转让和抵押行为进行保险，有效防范土地转让过程中因违约造成的经济损失和由此产生的贷款信用风险。

可以说，有了这三年的试点，农地抵押贷款的过程已经闭环，全国对农村土地制度改革有了更深的认识，实践中也逐渐发现了农地流转和抵押贷款的潜在风险。各方都期待引入法律或规范，以直观地判断基层执行过程中的做法或争议。金融机构也可以在此基础上吸收试点时期的经验教训，进行更加有效的产品和服务创新。

此次《农村土地承包法》的修改，不仅将农地“三权分立”制度作为一个整体合法化，还专门增加或修改了一些条款，以解决实践中容易出现的侵权问题。例如，第十六条增加了“农民家庭成员依法享有承包土地的平等权益”；第三十条修改为“承包期内，承包人可以自愿将承包的土地归还发包人。承包人自愿归还承包土地的，可以获得合理补偿，但应提前六个月书面通知发包人。承包人在承包期内归还承包地的，在承包期内不得再次索要承包地。

然而，做好融合工作的需要并不止于此。

农村土地抵押贷款本质上仍然是抵押贷款。试点项目希望寻求的突破是，在保持农村土地性质不变的前提下，为农村土地的流转和集聚以及农村产业的规模化和现代化提供外部资金的渠道，推动农村金融从过去依靠有效担保的传统思维，更加注重资产带来的生产经营效益，从而为and/きだよ0农村产业发展提供更多的可能性

此前，农地抵押业务吸引了如此高的参与度，这与政府的推动和各部门的配合有关。即使在监管方面，原银监会也要求各派出机构在不良贷款容忍度方面对“两权”抵押贷款进行专项安排。但是，在试点期间，金融机构的农地抵押贷款业务还存在一些问题，如创新角度的偏离和对土地静态价值的关注。

从试点到全国推广，不仅是一个扩大业务范围的过程，而且只有相关金融产品更加市场化，同时风险控制和抵押物处置机制更加完善，才能实现盘活集体资源资产、缓解三农融资困难的初衷。农地抵押贷款需要通过金融创新深入挖掘土地资产的动态价值，并通过流通环节将价值转移给农地承包人，使所有参与者都能获得更多的利益和发展机会。这是农地抵押贷款更深层次创新和权益保护的体现，也是金融机构未来的发展方向。