朱启兵：“人的城镇化”进入加速阶段

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4月8日，国家发展和改革委员会发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》)，明确提出了加快农业转移人口城镇化、优化城镇化布局、促进城市优质发展、加快城乡一体化发展等19项具体任务。

作者:朱，中银国际证券首席宏观分析师

4月8日，国家发展和改革委员会发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》)，明确提出了加快农业转移人口城镇化、优化城镇化布局、促进城市优质发展、加快城乡一体化发展等19项具体任务。《重点任务》再次强调了空新型城镇化框架下的城市群-都市区-中小城市，试图通过转变城市发展理念，优化城乡、大城市和中小城市之间的资源要素合理配置，最终实现this/きだ的人口和产业

“人的城市化”已经进入加速阶段

《重点任务》提出继续加强户籍制度改革。在此前取消城镇常住人口100万以下的中小城市和小城镇定居限制的基础上，城镇常住人口100万至300万的二类大城市应全面取消定居限制；常住人口300-500万的I型大城市应全面放开和放宽定居条件，完全取消对重点人群的定居限制。特大城市应调整和完善积分结算政策，大幅增加结算规模，精简积分项目，确保社保缴费年限和居住年限占主要比例。

在2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中，2020年的发展目标确定为:常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现城镇约1亿农业转移人口和其他常住人口的定居。为实现这一目标，国务院2016年发布的《关于促进1亿非户籍人口入城定居的通知》在发展目标中明确提出，“十三五”期间，登记人口城镇化率年均增长1个百分点以上，平均转移户数年均超过1300万。

2018年，中国常住人口和户籍人口的城市化率分别为59.58%和43.37%。就绝对值指数而言，居民人口城市化目标已接近完成，但登记人口城市化有待进一步提高。相对价值指标方面，2013年中国常住人口和户籍人口的城市化率分别为53.7%和35.7%，相差18%。2015年，这一数字下降至16.2%，但2018年，这一数字略有上升至16.21%，中国常住居民与户籍之间的城市化水平差距略有扩大。

这主要是由于中国大多数大中城市在转型升级过程中受到户籍政策和财税激励不足的制约。户籍政策更倾向于高学历人才，而低技能工人的定居方式更少，也更难。此外，由于户籍附带的集体财产收益权和宅基地使用权政策体系不完善，许多农民工不愿进城定居。在某种程度上，“人的城市化”并没有真正实现，这也对消费升级和产业升级产生了负面影响。《重点任务》明确降低了不同层次的城市定居门槛，将政策重心转移到了人身上，这将对推进“人的城市化”起到重要作用，也将对扩大消费、劳动力再分配和产业升级产生长期的积极影响。

“城市群-都市区-中小城市-特色城镇”格局长期保持稳定

城市群——都市区——中小城市——特色城镇的新型城市化空框架将是未来区域发展和城市发展必须考虑的宏观背景。长三角一体化成为国家战略后，当前国家级城市群及其发展阶段主要描述为:京津冀协调发展、长三角区域一体化发展和粤港澳大湾区建设。此外，哈长城市群、长江中游城市群、中原城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、鄂豫城市群和兰溪城市群将成为未来经济格局图中的重要节点区域。值得一提的是，成渝城市群在《重点任务》中单独提出，“扎实开展成渝城市群发展规划实施后续评估，研究提出支持成渝城市群优质发展的政策措施，培育形成新的重要增长极”，这意味着在2016年4月国务院发布《关于成渝城市群发展规划的批复》后，成渝城市群将在跨区域协调发展方面取得更大进展。成渝城市群作为中部崛起的关键区域，

作为城市中期发展的前沿，大都市区在“重点任务”中也得到了重要的政策支持，并在交通基础设施、财税、产业转移、土地和房地产等方面明确了区域协调方向。其中，值得一提的是“推动构建一个互利共赢的大都市区税收共享机制和征管协调机制”以及“在控制土地使用的前提下，允许跨区域调整与大都市区城乡建设用地增减挂钩的节约指标。”在行政区划仍然是财政、税收和土地的主要界限的环境下，《重点任务》明确提出了跨区域协调的管理体制，这将有助于推动有条件的地区对区域协调进行更深入的探索。预计长三角跨区域协调发展示范区将直接受益于政策支持，未来基础设施和系统协调对接有望取得重大突破和进展。

正如《重点任务》中提到的，缩小的中小城市应该减肥强身，改变惯性增量规划思维，严格控制增量，盘活存量，引导人口和公共资源向城市集中。“收缩城市”是一个从国外引进的概念，包括德国的鲁尔、法国的洛林和美国的休斯顿，它们都经历了城市收缩阶段。这主要体现在三个方面:人口流失、工业衰退、城市空房和闲置的公共设施。在中国，还有一种独特的城市收缩现象，即常住人口少于登记人口的现象。这表明城市规划发展的理念已经开始改变。过去，由于土地财政的影响，中国地方政府主导的城市规划基本上是基于城市扩张预期的增长型规划，土地利用指数和人口规模不断增加。然而，由于经济增长率将不再呈现过去的爆炸式增长和人口的长期下降趋势，一些地区的中小城市无法避免成为“萎缩”城市的命运。未来经济地图的区域集中和一些地区逐渐边缘化的趋势已经非常明显。

土地宽松，要素结构调整

土地作为城市发展的重要因素之一，在《重点任务》中进一步放宽。《重点任务》提出要深化“人、地、钱”等配套政策。全面落实城镇建设用地规模增长与吸纳定居农业转移人口数量挂钩的政策，在安排各地区新增城镇建设用地规模时，进一步加大上一年度定居农业转移人口数量的比重，探索将原宅基地土地复垦中城镇农村贫困人口腾出的建设用地指标用于投入场所。此外，《重点任务》还提到，在遵守土地使用控制的前提下，允许跨地区调整与大都市地区城乡建设用地增减挂钩的节约指标。在符合空规划、使用控制和合法收购的前提下，允许农村集体经营性建设用地进入市场，允许在当地进入市场或异地调整。此前，根据国务院发布的相关文件，只有“三区三州”等城乡建设用地增减挂钩的深度贫困县，经国家协调后，可以跨省调整使用。土地制度的进一步放松，开辟了城市间协调发展、城乡协调发展、农民财产市场化配置等领域最重要的环节。土地要素的跨区域流动也为未来稳定的经济发展奠定了坚实的基础。

产业结构的区域优化

《重点任务》提出，要引导大城市发展高端产业，发挥高端产业在产业选择和人才引进方面的优势，提高经济密度，加强创新驱动，打造优秀产业集群，形成以高端制造业和生产性服务业为主体的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础，充分发挥低要素成本优势，增强承接产业转移能力，促进制造业特色化和差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构。中国已经进入工业化的中后期。一线城市已经开始依托人才优势向专业服务、创新型R&D等服务业转型。一些制造业已经开始优化和迁移。中小城市依托要素成本优势，在这种趋势下形成了自己的产业发展特色。这种梯度发展趋势已经明确。未来，考虑到产业的发展、布局和潜力，还必须将其置于城市群和相关发展梯度趋势的规律之下。随着人口、土地等因素的结构性调整和区域政策的松动，在整体经济稳定发展的背景下，结构性产业的爆发是值得期待的。

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