郭磊：解读财政“小口袋”

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摘要

2019年，中国积极的财政政策提高了效率，收入方实施了较大幅度的减税和减费，全年减少了近2万亿元的企业税收和社会保障缴费负担；支出面扩大财政支出规模，财政预算支出超过23万亿元，增长6.5%。在这种背景下，市场普遍关注的是如何解决国际收支的矛盾，以及全年保持2.76万亿元的财政赤字是否意味着相应的基础设施财政支出增长率面临压力？事实上，在中国的预算体系中，有一种机制可以消除实际国际收支和赤字之间的差距，这就是财政“小口袋”。因此，财政支出与赤字的平衡在某种程度上相当于财政口袋里有多少余粮的问题。

什么是财务“小口袋”，为什么它很重要？财政口袋关系到如何有机地管理中国财政税收制度史上的剩余资金，并抚平收入和支出的贫富差距。

除政府债券外，一般公共财政收支缺口的平滑依赖于其他资金，这种平滑机制称为财政口袋。严格地说，财政口袋并不是特指某个特定的账户，而是指一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算四个账户之间的资金转移和相应的会计处理规则。在合理有序的资金转移规则下，一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的盈余资金能够得到合理有效的管理，公共财政收支缺口能够逐年得到平衡。通常，在公共财政实际收入和支出之间的差距很大的年份，这种差距是通过从财政口袋转移资金来填补的。目前，在减税、减费和积极财政的背景下，小财政口袋中的余粮决定了在赤字比例的刚性约束下，空实际收支平衡能够打开多少。

金融袖珍基金是如何运作的？在估计财政口袋里的资金规模之前，我们必须首先弄清财政口袋里资金的来源和去向。

补充小财政口袋一般公共财政收入有三种方式:按照一般公共预算使用结转盈余资金；转移预算稳定基金；政府基金预算和国有资本经营预算转入。2015年后，小财政口袋补充公共收入的方式发生了两次变化。首先，财政口袋明显加大了补充一般公共财政收入的力度，主要是因为地方政府加大了转移资金的规模。第二，2016年增加了补充公共财政收入的新方式，即政府基金预算和国有资本经营预算的转入。

我们对三个账户的历史余额结转资金(一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算)进行了详细分解，并在既定规则下，通过三种方式(结转余额资金的使用、预算稳定基金的转移、政府性基金预算和国有资本经营预算的转移)补充公共财政收入，弥补公共财政收支缺口。值得注意的是，目前财政口袋资金来源的方式并不完全透明，具体的转移规则以及是否有其他资金来源需要进一步明确。

目前小财政口袋里有多少余粮？计算金融袖珍股票基金有两种方法。一是计算三个账户历史结转盈余资金的累计余额作为财务零库存的上限。毕竟，在没有新的资金来源的情况下，能够补充公共收入的最大规模的资金就是这个。二是计算预算稳定基金的存量，即财政口袋能够补充公共财政收入的下限。

目前，小财政口袋中的余粮规模表明，2019年的财政支出压力无需太过担忧。根据保守和中性原则，估计了三种股票规模。财政存量上限(保守)为0.8万亿元，上限(中性)为1.8万亿元，下限(保守)为3764亿元。有两点:第一，假设其他条件保持不变，最小值意味着实际国际收支至少可以由14%空左右打开；第二，即使假设没有新的财政资金的其他补充来源，1.8万亿元的存量规模也可以大致覆盖2019年的企业所得税和社会保障费减免额，没有必要压缩太多的财政支出。

核心假设风险:政策监管超出预期，外部环境变化超出预期。

文本

前言

2019年，中国的积极财政政策提高了效率。一方面，实施了较大规模的减税和减费，全年减少了近2万亿元的企业税收和社会保障缴费负担；另一方面，财政支出规模扩大，财政预算支出超过23万亿元，增长6.5%。在这种背景下，市场普遍关注的是如何解决国际收支矛盾，如何化解2.76万亿元的年度财政赤字压力。事实上，在中国的预算体系中，有一种机制可以消除实际国际收支和赤字之间的差距，这就是财政“小口袋”。因此，在某种程度上，解决收支平衡与赤字矛盾的问题相当于小财政口袋中的“余粮”问题。

自2015年以来，中国的高速基础设施投资与财政支出的扩张相对应，此后，关于小财政口袋中剩余粮食的讨论不断出现。在过去，对金融口袋中“缺乏食物”的担忧最终被证明缺乏足够的证据。究其原因，并不是中国财政口袋中的余粮取之不尽，而是中国财政制度的相关信息并不完全公开透明，仅从一般公共收支口径来估计财政口袋中的余粮存在逻辑缺陷。随着更多的金融信息被公开，特别是2018年《预算稳定基金管理暂行办法》的实施，金融口袋的轮廓逐渐清晰。这有助于我们系统地了解财政口袋是如何运作的，股票基金是如何积累的，以及年度平滑机制是如何实施的。在此基础上，我们可以进一步预测2019年财政口袋有多大，以缓冲收入和支出之间的差距。这也是本文的主要目的。

一、金融“小口袋”的内涵和意义

由于财政口袋实质上是为了消除实际公共财政收支平衡与赤字之间的差距，因此分析和讨论财政口袋的意义在于判断当政府面临严格的赤字比率约束时，空能够打开未来实际公共财政收支平衡的多大。

1.1什么是财务“小口袋”？

如果不考虑调整项目，收支差额只能通过政府借款来填补。随着2015年1月修订后的预算法的实施，新增政府债务只能采用政府债券的形式，一般公共财政收支口径只允许相应的国债或地方一般债务，即不包括专项债务的发行。然而，自2015年以来，当年公共财政的实际余额以及国债和地方一般债务的净融资总额几乎每年都高于后者。因此，除政府债券外，一般公共财政收支缺口的平滑还依赖于其他资金。这种公共财政收支缺口和赤字缺口的平滑机制就是财政“小口袋”。

根据年度财政预决算报告，公共财政收入的调整项目称为“国家财政使用结转余额和结转资金”(以下简称“转入项目”)，支出的调整项目称为“中央预算补充稳定基金”或“地方财政预算补充稳定基金和结转下一年度支出”(以下简称“转出项目”)。换言之，小财政口袋中的资金可以通过“转入项目”补充财政收入，从而减少实际财政赤字，也可以通过“转出项目”增加最终财政支出，从而扩大实际财政赤字。“转入项”和“转出项”调整后，一般公共财政最终余额等于国债和一般地方债务的净融资总额。

1.2为什么财务“小口袋”很重要？

从转出项目中扣除转入项目，财政口袋向公共财政“净”转入项目。从2009年到2014年，财政口袋的净转入规模几乎每年为负，也就是说，资金从公共财政转移到口袋，而不是小口袋资金来弥补公共财政。从2009年到2014年，公共财政口径“囤积”了总计6078亿元的盈余资金到财政口袋。然而，2015年后，财政口袋与公共财政之间的资金流向发生逆转，财政口袋共动用了34206亿元资金来平抑公共财政收支缺口。粗略估计，除了消化2009年以来积累的6078亿元外，小财政口袋也“超过”了28128亿元。2.8万亿元的超额消费来自于2009年前公共财政剩余资金的积累，或者来自于其他渠道的补充。

从2015年到2018年，累计预算赤字为8.56万亿元。除了发行国债和一般地方债务来对冲预算赤字，财政系统还从自己的“小口袋”里拿出了3.42万亿元。换句话说，与预算赤字相比，财政口袋使中国过去四年的实际国际收支差额开放了近40%的空。

财政口袋对公共财政收支缺口起到缓冲作用。我们之所以关心小财政口袋，根本原因在于小财政口袋中的剩余粮食决定了在隐性和核心赤字比率约束下，公共财政收支缺口能够持续多久，缺口极限能够打开多宽。因此，我们对财务口袋的关注不外乎两点。首先，金融零售额有多大；第二，资金的来源和去向在财政口袋里。

二、财政“三账”和“小口袋”运行机制

2.1小口袋主要来自“三个账户”的历史盈余资金

从简单的角度来看，财政口袋实质上是年度预算赤字和实际国际收支之间的一种盈亏平衡机制。在现行的预算制度中，财政口袋的主体主要是与历史上“三本书”的“剩余”资金有关。

自1994年分税制改革和预算法勾勒出中国预算制度以来，中国长期面临财政“超收”。主要原因是2002年至2007年，中国经济进入快速增长期，财政支出下降。一个标准化的预算收支体系需要对这种超额收入做出总体规划，因此政府在2007年设立了中央预算稳定基金(政府工作报告，2007年)。设立该基金的初衷是“保持中央预算的稳定和财政政策的连续性”。

我们知道，目前的财政口袋不仅限于中央预算稳定基金。但是，中央预算稳定基金的设立标志着财政口袋的核心已经建立，并大致描述了财政口袋的运行机制，即历年结转的财政“盈余”资金是小口袋资金的主要来源；平滑未来财政收支平衡与预算和决算赤字之间的偏差是财政资源的主要用途。随着预算制度的进一步规范和完善，财务口袋的会计记录规则变得越来越复杂。然而，小财政口袋的主体指向历史上的一般公共预算、政府资金和国有资本经营预算中的盈余资金。

2.2小口袋还涉及复杂的跨分类账资金转移机制

中国实行复式预算制度，形成了四条平行预算线即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的全面预算体系。这四个预算项目通常被称为财务的“四个账户”。与单一预算相比，双重预算中“四账”的会计记录更加复杂。在现行预算制度下，财政口袋不是三个账本中剩余资金的简单总和，还涉及到跨账本转移资金的会计处理。

财政口袋的目的是消除年度预算赤字和实际国际收支之间的差距。然而，中国的四个预算项目有不同的功能，有不同的收支目的。只有一般公共预算的收支差额列为赤字，而其他三个账户的收支差额不列为赤字。换句话说，由于一般公共预算收支反映了政府管理国家的职能，其收支平衡符合国家“赤字”的初衷。政府性基金可以理解为政府为发展特定公共事业而进行的收支预算管理；国有资本管理是政府作为资产所有者代表国家对国有资本收益的收支进行的预算管理。社会保险基金预算专门用于管理社会保险收支。

2014年修订的《预算法》明确指出，“四书”应保持完整和独立，同时，“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算应与一般公共预算相衔接”。根据现有政策和预决算资料，我们认为四书的衔接主要体现在两点:一是国有资本经营预算“不列赤字，安排资金转入一般公共预算”；政府基金也有类似的待遇，下面将详细分析[1]；第二，社会保险基金不能用于平衡公共预算，而公共预算可以补贴社会保险基金[2]，国有资本经营也可以补贴社会保险基金。

2.3摘要:财务口袋是指历史盈余资金的调用规则和会计处理

严格来说，财务口袋并不特指某个特定的账户。在我国现行财税体制下，财政口袋是一系列资本转移行为。我们可以用相应的会计科目来捕捉这些资本流动，并在财政口袋中得到“盈余粮”。然而，随着预算制度的完善，财政口袋的内涵和资金转移的规则变得比以往从公共财政中结转的历史盈余资金更加复杂。

到目前为止，根据预算法、预决算报告等资料，我们仍然无法弄清财政口袋运行机制的全部细节。然而，我们倾向于认为，在现行预算制度的资金转移规则下，财政口袋的最终来源主要是财政系统三个账户历年的结转盈余资金。但是，这些历史结转盈余资金不能随意使用，这需要符合一系列规定，三个账户之间的跨账资金转移也对应着复杂的会计处理方法。

综上所述，如何积累三个账户的历史余额资金，如何将其补充并转入一般公共财政收入，最终消除当年公共财政实际余额与赤字之间的差距，这一系列的调用规则和会计处理构成了财政口袋。

第三，资金的来源和去向为金融“小口袋”

目前，财政口袋资金的来源和渠道并不完全透明。本文的第三部分旨在根据现有的信息尽可能地阐明金融口袋的运作规则，即如何积累和使用金融口袋资金。

3.1资金去向:补充一般公共财政收入的三种方式

财政口袋中资金的去向主要是以“转入项目”的形式补充一般公共收入。最终收入=经常性收入+转入项目，因此转入项目的资金补充不影响一般公共预算的实际收入，只影响最终收入。财政口袋可以通过三种方式补充一般公共收入:(1)使用按照一般公共预算结转的盈余资金；(2)转移预算稳定基金；(3)转移政府资金预算和国有资本经营预算。自2015年以来，用小财政口袋补充公共收入的方式发生了两次变化。

首先，2015年后，从小财政口袋中补充一般公共收入的努力明显增加，主要是因为地方一般公共预算增加了转入资金的规模。2008年至2018年，补充中央财政收入的财政口袋规模基本保持在每年1000-3000亿元；小财政口袋在2012年开始补充地方公共财政收入，但在2015年突然增加了补充。从2012年到2013年，年平均补助金额不到1000亿元，突然增加到7236亿元。自那以后，小型金融机构的补充名额比例迅速增加。从2015年到2018年，补充地方政府一般公共预算的财政口袋资金规模几乎是中央政府的四倍。

第二，在2016年，有更多的方式来补充小财政口袋中的公共收入，即政府基金预算和国有资本经营预算的转移。2016年，从政府性基金和国有资本经营预算中划转的资金突破零规模，2016年至2018年中央财政收入中划转的资金规模基本保持在每年300亿左右。

3.2资金来源:预算系统的三个账户和积累的两类资金

2007年，设立了中央预算稳定基金，该基金来自当年的盈余收入。结转余额是中央预算稳定基金的主要资金来源。事实上，早在中央预算稳定基金建立之前，中国的财税制度就有从往年的结余中转移资金以平抑收支差额的传统[3]。

然而，中国早期的预算制度并不完善，对于如何有效、规范地消除实际收支与赤字之间的差距，即如何规范财政口袋的运作，也没有系统的规定。随着中央预算稳定基金(2007年)的设立、《预算法》(2014年)的修订和《预算稳定基金管理暂行办法》(2018年)的实施，财政口袋的运行逐步步入正轨。我们也可以用它来总结和提炼银行预算制度下中国金融口袋的资金来源。

中央预算稳定基金是财政口袋的核心，成立于2007年。财政部在成立之初就明确提到，中央预算稳定基金的主要资金来源是超额收入[4]。

2014年修订的《预算法》确立了中国现行预算制度的框架，其中关于预算稳定基金的两条信息值得关注。第一，“各级一般公共预算可以根据国务院的规定设立预算稳定基金”。从那时起，就有了“地方预算稳定基金”。在此之前，财政部只在预算和决算报告系统中看到“中央预算稳定基金”。其次，很明显，预算稳定基金的资金来源至少可以来自两个渠道:一般公共预算的盈余收入和一般公共预算的盈余资金。

2018年，《预算稳定基金管理暂行办法》再次明确了预算稳定基金的四大资金来源:一是一般公共预算的超额收入(弥补赤字后)；二是一般公共预算盈余资金(非权责发生制下直接产生的盈余资金或连续两年未用完的盈余资金)；三是政府基金预算的结转资金部分(超过当年收入30%的部分)；政府性基金预算中的部分盈余资金(连续两年结转未使用的盈余资金)。

结合财政部2008年以来的预算和决算报告中给出的信息以及对报告的解读，我们可以大致看出，财政口袋中的资金来源主要来自三个账户中的两类盈余资金囤积——结转或盈余资金。其补充公共收入的现行规则如下:

首先，部分结转余额(主要是当地)通常转移到下一年使用。根据权责发生制，中央一般公共预算不在会计中反映结转项目，但结余项目将转入中央预算稳定基金，两年未使用的结转资金将首先转入结余项目，然后补充到稳定预算调整基金。因此，根据2014年修订的预算法:1)中央一般公共预算没有被转用于使用上一年结转的结余资金。2)地方一般公共财政收入的结转项目，除部分补充预算稳定基金(已连续两年未用完)外，部分可在下一年度使用。3)地方一般公共预算的结余项目很有可能补充地方预算稳定基金，但目前还没有明确规定是否全部补充。在财政部的预算和决算报告信息中，仍有“地方财政使用结转余额和转移资金”，我们推断，明年仍有历史结转余额可供使用。然而，不清楚从地方一般公共预算收入和支出中积累的结转余额项目中有多大比例将转入预算稳定基金，明年将使用多大比例。

二是预算稳定基金的资金来源。根据现有资料，1)中央财政收入的余额或全部转移到中央预算稳定基金，减少赤字后的盈余也是如此。2)地方或部分结余项目转入地方预算稳定基金，比例仍不明确。赤字削减后的盈余类似。3)政府基金收支的一定比例(收入的30%以上)应加入预算稳定基金。连续两年未动用的结转资金补充了预算稳定基金。4)国有资本运营的盈余资金能否补充预算稳定基金尚不清楚。

第三，国有资本的管理和政府资金的预算转移。1)我们推测，从政府资金预算中划转的资金主要来自连续两年未用完的结转资金[5]。2)2016 ~ 2018年财政预决算报告同时公布了“从政府性基金预算划转”和“从国有资本经营预算划转”科目。我们推测，从国有资本经营预算转移的补充规定与政府资金预算的补充规定相同[6]。(三)连续两年未用完的政府性资金和国有资本经营结转资金，补充预算稳定资金的比例，直接转移到补充公共财政收入的比例，以及确定这一比例的规则仍不明确。4)我们推测，转移政府资金和国有资本经营预算可以补充中央财政收入，也可以补充地方财政收入[7]。

4.财政“小口袋”里有多少余粮？

4.1金融袖珍股票基金计算方法

从2015年到2017年，中国的实际国际收支与预算赤字之间存在一定差异，两者之间的差距取决于财政口袋平滑机制，这在当前的研究中已达成共识。然而，在求解未来实际赤字空空间和计算财政口袋存量规模时，许多研究只关注一般公共预算的历史余额结转存量，或者只计算预算稳定基金的存量规模。我们认为这两种方法都有一些错误。

事实上，所谓“财政口袋”是指从三个账户结转的盈余资金的调用规则和会计处理。因此，有两种方法来计算这三个帐户的盈余资金。一是计算三个账户的盈余资金作为财政下的零库存上限。毕竟，如果没有新的规定，能够补充公共财政收入的最大资金规模就是这个。另一种方法是计算预算稳定基金的存量，这是小财政口袋在不考虑补充新的资金来源的情况下能够补充财政的最小规模。

4.2计算金融袖珍股票基金的上限和下限

金融袖珍股票基金上限的计算。计算方法的核心是假设2007年前中国三大账簿结转的余额存量为固定值(保守情况下，没有必要设置为零)。在此基础上，2008年至2018年三本书的累计余额将作为2018年底三本书的存量资金。这也是金融口袋股票基金的上限。

公共财政小口袋中积累的资金=一般公共财政的实际余额+财政赤字。等式右侧的正值意味着一般公共预算的资金被添加到财政口袋中；相反，负价值意味着财政网的小口袋资金补充一般公共预算。据测算，从2008年至今，财政支出净补充一般公共预算28390.12亿元，即2008年至2018年一般公共预算账面累计净资金为-2.8万亿元。2008年以来，政府性基金预算账册累计资金34350.1亿元(即累计2008年以来政府性基金实际收支余额)。国有资本经营预算书中累计资金1905.7亿元(即2012年以来国有资本经营实际余额累计)。通过对2008年以来三本书累计资金总额的汇总，发现当前财政口袋资金余额上限为7866亿元(假设2007年财政口袋余额为零，即保守假设下的规模上限)。

值得强调的是，我们之所以假设2007年及之前的存量结转盈余资金规模为0，是因为财政部自2008年以来发布了一份相对规范的国家政府性基金预算(决算)报告，但直到2012年之后才发布国有资本运营预算(决算)报告，而且2008年之前的三本书的数据都没有直接公开。事实上，这是一个保守的假设，即2007年财政口袋里的资金是0。因为当中央预算稳定基金在2007年成立时，政府工作报告指出，从2003年到2006年，中国的财政收入每年超过2040亿元。通过对2007年的超额规模进行推断，我们可以粗略计算出2007年底中国财政口袋中的股票基金至少为10200亿元。因此，总的来说，2018年底中国财政零售额上限可能为18，066亿元(假设2007年财政零售额余额为10，200亿元，即中性假设下的规模上限)。

金融袖珍股票基金的下限计算。在计算金融袖珍基金股票的最低价值时，我们只考虑预算稳定基金股票基金。根据2018年预算执行情况报告，截至2018年底，中央预算稳定基金余额为3764亿元，地方预算稳定基金存量规模未公开。因此，我们将中央预算稳定基金的余额定义为保守的最小值。事实上，我们发现2015年后，地方政府使用结转余额和转移资金的规模远远超过中央政府转移资金的规模，因此推测地方政府的“财政盈余”大于中央政府。因此，中央预算稳定基金估计的3764亿元财政存量下限基本上是一个相当保守的估计。

最后，让我们回答这个问题。2019年，预计将减少近2万亿元的企业税和社保负担，并维持2.76万亿元的赤字。资金从哪里来？假设支出面是刚性的，理论上，可以使用小财政口袋中的1.8万亿“剩余粮食”，这可以大致覆盖2019年的企业税和社会保障费减免额。更重要的是，2019年地方专项债务融资规模仍将扩大，政府资金和国有资本经营预算也将不断增加。保持全年2.76万亿赤字规模的压力不大。同样值得强调的是，在2007年之前，中国的财政零用金有多少？除了给出的信息外，是否还有其他财政零用金的补充来源？我们不知道这些事情，这使得我们很难进一步估计未来财政口袋平稳国际收支的能力。

风险警告:政策监管超出预期，外部环境变化超出预期。

[1]预算稳定与调整基金(2018):“政府基金预算两年未用完的资金应作为盈余资金使用，可转入一般公共预算，用于补充预算稳定与调整基金。”

[2]《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(2010年)。

[3]“去年的财政赤字有相当一部分是利用财政年度的余额解决的，还有一部分是通过向银行透支解决的，但没有造成货币发行量的大幅度增加”。

[4]中国政府工作报告2007。

[5]政府性基金预算中连续两年未用完的资金应视为盈余资金，可转入一般公共预算。

[6]《预算稳定基金管理暂行办法》提到“政府性基金预算中连续两年未用完的资金，应当作为盈余资金使用，可以转入一般公共预算”。

[7]2017年地方一般公共预算收入决算表，“2017年，地方财政使用结转余额和转拨资金增加较多，主要是由于地方财政按照跨年度预算平衡机制，协调使用财政资金和振兴现有资金。要加大从预算稳定基金、政府性基金预算、国有资本经营预算中转移资金的力度，进一步加快结转结余资金的使用。”