贾康：“宽财政”腾挪空间有多大？

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减税、广义财政政策和边际宽松货币政策是解决当前经济困境的优先组合。在“宽财政”的名义下，财政政策不仅要努力优化总量调控和结构，还要利用公共资源推动深水区改革。

作者:康佳，全国政协委员，CPPCC经济委员会委员，华夏新供给经济研究所首任所长。

要理解和期待积极的财政政策(它具有人们已经注意到的“宽财政”的一些特征)，我们应该从宏观经济的大趋势入手。目前，中国宏观经济遭遇不确定性的冲击，主要来自于对外贸易摩擦升级的不确定性与内部“突出矛盾”的交织，导致中国经济下行压力加大。

在2019年，或许在未来很长一段时间内，在不确定性困扰的下行过程中，我们努力的基本方向是把握不确定性中的确定性的一面，在进一步解放思想的指引下，推进改革开放，支持各经济部门的全面发展，促进混合所有制的共赢，释放经济的潜力和活力。

中国的发展还有相当大的空和深度——我们的工业化、城市化等等。和相当一段时期的快速增长。目前，扩大内需的概念有更现实的需要。与扩大内需相对应，应首先强调有效投资。中国的工业化伴随着城市化所需的有效投资，这种投资从中部地区到农村地区无处不在。这正是我们和potential/きだよ.的回旋余地中国巨大的市场潜力为我们提供了确定性和客观基础。扩大内需，必须形成投资和消费的有机联系。

在这样的宏观经济趋势下，当前的财政政策“更加积极”是必然的选择。

把握大金融的三大要素

这种积极财政政策服务大局的认知框架应该分为两个层次:第一层次，全面理解财政政策服务大局的“积极”含义，包括三个维度。在“宽财政”的特征下，如何控制和优化财政政策总量；财政政策的不可替代性在于它不同于货币政策，应在优化结构的宏观层面上发挥其应有的特定功能和作用；为了完成经济和社会转型，中国的财政也必须利用公共资源来推动深水区的改革。我们不仅要花钱支持各方面的经济活动，还要“花钱买机制”。无论是支持经济增长、地区发展还是改善民生，这种如何花钱的机制都必须一并考虑，而监管和服务应该纳入改革之中。这三个维度是不可或缺的，应该包含在财政政策更积极的含义中。

在第二个层次上，我们应该掌握广义金融的四个基本要素。

首先，要进一步提高赤字率的总量控制。2018年，官方统计的赤字率为2.6%，这当然是一个处于安全区内的状态。经过2019年的综合考虑，这一比例肯定会上升到2.8%。整个数字3并没有像社会所期望的那样被提及。3%的含义具有一定的心理特征，是欧盟成员国在当年签署《欧洲马斯特里赫特条约》时就“金融纪律”达成一致的整数标记，其中3%作为控制线或警戒线。在后来的实践中，世界金融危机来了，在压力之下，不仅希腊、葡萄牙等相对较小的经济体不能保持这条线，而且德国和法国这两个“龙头兄弟”，一度失去了这3%的控制线一段时间。但毕竟，它在防范风险方面有着积极的意义。

3%的赤字率并非绝对不可克服。如果在下一年和下一年有必要，适当提高它也不是不可想象的。但是，2019年总理的政府工作报告中明确提出，今年要按照2.8%的比例，“适当提高赤字比例，综合考虑财政收支、发行专项债券等因素；还考虑为空政策留出空间，以应对未来可能出现的风险，这反映了积极和前瞻性的权衡。

随着赤字率的提高，按照中国目前的赤字形成机制，恰当的含义是适当扩大借贷规模。中国有一个借入公共债务的规范框架，其中包括地方债务和国债。从目前的官方指标来看，中央以国债名义借入的债务和地方以地方一般债务和特殊债务相结合的方式借入的债务明显在安全范围内，约低40%。当然，很多人关注的是对地方隐性债务应该做出什么样的判断——目前还没有权威的数据，但更重要的是在现阶段分析地方隐性债务的发生机制。我不认为中国的地方隐性债务会形成太大的系统性风险，但我们必须在预防问题和优化机制方面有战略考虑。

用于弥补赤字的借款规模除隐性债务外，为阳光国债和地方债务，发行机制有预算法可循。赤字率和借款规模在适当提高时，都具有总体扩张的特征，即与货币政策相协调，向经济适当注入流动性和扩张性刺激因素。

第二，强调减税并在高水平上实施，减税也具有总量扩张的特征，符合经济学已形成的政策的基本经验，是供给侧结构改革的政策手段。在减税的同时，我们也要注意结合中国的税制改革来满足如何走向现代社会和形成现代税制的客观要求。中国以间接税为主。最具影响力的间接税是增值税，这是改革阵营后最大的税种。有必要进一步降低增值税的标准税率，将其三级税率降低到二级税率，这都是近年来要考虑的事情。

刚刚结束的全国“两会”宣布，2019年增值税标准将从16%下调至13%，交通、建筑等行业制造业和其他行业目前10%的税率将下调至9%。此外，25%的企业所得税标准税率能否适当降低？面对“十四五”计划，我们是否应该继续对中小企业实行所得税优惠？这是应该考虑的。小微企业的简单征税方法也是一种更为优惠的减税措施，这种做法在中国已经实施并将继续实施。在适当降低企业所得税标准税率的同时，还应考虑鼓励企业发展和创新。是否有可能从目前的175%，例如200%的基础上增加有关所得税的额外扣除额？从积极税收的角度来看，这些是中国可以做的最重要的减税项目。

间接税和企业所得税的下调并不是税制改革的全部。中国还必须考虑如何实施中央政府在减税的同时逐步提高直接税比重的政策。这必须纳入一个系统工程。

第三，优化支出结构。在削减一般支出(2019年要求达到5%以上)和三项公共基金(2019年要求进一步削减3%左右)的同时，有必要适当扩大其他关键支持事项的支出，以提高赤字率带来的支出安排的可能性，然后有必要在尽可能高的水平上将这些落实到定制解决方案中。前几年已经认识到，有些形式主义或不适当的做法必须加以调整。举例来说，在过去，一些备受市民推崇的开支项目必须特别挂？，但后来发现有48%(接近一半)的整体财政开支项目变得僵化，与一些指标挂？党的十八届三中全会明确提出，今后原则上不挂钩，这是优化支出结构必须把握的一个重点。当然，这也可能触及一些“利益固化的障碍”。

收入再分配机制的优化是不可或缺的

财政收入再分配机制与结构优化有关。对弱势群体的财政支持需要资金，而财政减税实际上是结构性减税，其次是优化税收结构。这种收入再分配与上述直接税问题有关。其制度建设是增加财政收入，更加注重促进社会和谐，通过收入再分配机制发挥调节和控制收入差距扩大的作用。

事实上，收入分配是全社会关注的焦点，但如何在“法定税收”条件下，在收入分配中强硬起来，形成再分配的税收调整机制，是中国仁忠一项意义深远的制度建设任务。最典型的例子是房地产税，这个问题已经讨论了很多年，却没有加快立法。直接税中的个人所得税取得了一些进展。2018年，对该法进行了修订和完善，最终采取了"整合"的步骤。然而，留下了一些遗憾，只有四种劳动收入被整合，但非劳动收入没有涉及。由于各种限制，这一次，只有四种劳动收入被综合起来。可以预计，从2019年开始，我国部分技术专家组的税负将明显增加，这些专家组确实是创新型企业中应该稳定在高薪的人才队伍。因此，在这些高科技企业中留住高端团队的成本，尤其是那些追求创新的团队，将明显增加。在未来的直接税改革中，个人所得税需要优化政策设计，寻求弥补下一轮的遗憾。

支持配套改革和重点改革，服务大局

如何“花钱买机制”支持配套改革和重点改革？服务于整体经济形势的客观需要要求金融不应局限于自身的业务边界，当涉及到边界时，它将不再考虑其他事情。例如，中国现在讲的是减轻企业负担和制度成本，财政部门必须做好减税工作。同时，财务部门应积极与其他部门协商。在积极税收减少的同时，如何才能减少税收以外的各种负担？似乎它不在财政部门的直接管辖之下，但财政部门必须积极推动这些事情。

例如，社会保障有五种保险和一种黄金。相比之下，中国的五险一金显然是一个非常高的制度成本。现在有了改进，基本养老金由税务机关统一管理。在管理空的力量之前，在防止收集环节泄漏的情况下，有必要做出妥协。一是不允许回去；另一方面，原则上不能增加企业的负担。“不能追溯”是一个好的操作，但是企业的负担不能提高，这是非常困难的。总的来说，约有四分之三的企业基本养老金不足，负担无法提高。那么，什么地方的高和低支付负担被标记为“不增加”？这是现实生活中需要尽快解决的问题。我的理解是，要利用这种情况，尽快建立基本养老保险的社会统筹体系——用这一个水库代替至少几十个分散的水库，其互助功能将立即上升，使缴费标准可以下调，缴费不足的企业可以按照新的缴费标准和“不增加负担”的原则尽可能地得到解放。事实上，把整个社会的总体规划水平提高到水库的水平，是一项已经说了十多年的改革任务。过去，它遇到了既得利益的阻碍，从未真正突破这个瓶颈。现在我们可以清楚地管理税务机关征收的基本养老金。在新的“帕累托”改进的前提下，我们将抓住机遇解决这一问题，即财政减税和减轻企业的超税负担。一是推动其他部门“五险一金”

此外，李克强总理说，数百种行政收费是一个“去香”的问题，这意味着整个行政结构应该彻底转变，把中央政府在2018年明确规定的大规模体制改革与扁平化和层级化改革结合起来。大型系统的扁平化将减少行政成本和局、委的设置，这意味着大量的审批权力将被削减。当然，熏香被拆除后，其审批权力所产生的收费权将会减少。事实上，这也将减少由这些收费权和与腐败有关的租赁的实际权力所产生的不正常的不健康做法。

Ppp创新正是将上述三个方面结合起来:

首先，它是扩张性的，即把许多有效的投资转化为投资项目，公共工程、基础设施、工业园区甚至工业新城的建设和运营，而这个项目可能要完成20多年、30年甚至50年。国内需求的扩大不仅是为了应对目前的外部冲击，也是为了未来的发展和增长。

第二，它的总体扩张具有非常明显的结构优化功能，因为它是选择性的，所以我们必须选择把棋子放在整个棋盘上的适当位置，而且还有一个好的决策机制，即阳光机制——当然，我们还需要其他的要素如绩效考核体系与之匹配，这样ppp的决策才能尽可能地避免失误。

第三，ppp机制创新的特点非常明显。它不仅是融资模式的创新，也是管理模式和治理模式的创新。它是一种结合政府、企业和专业机构比较优势的绩效改进机制，“1+1+13”；这肯定会推动中国的混合所有制改革，而且做实事不用争论，因为ppp是促进混合所有制发展的最佳切入点。

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