潘怀平：为农村“两权”抵押贷款提供法治保障

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农村土地承包经营权抵押贷款和农村住房产权(农村简称“两权”)试点工作稳步有序开展，激发了农村土地价值转化潜力，消除了返乡农民创业资金紧张的担忧。当前，应着眼于农村“两权”抵押贷款的民商事特性，让政府扮演好还贷政策提供者、公共服务提供者和市场监管者的角色，构建权责明确的农村“两权”抵押贷款市场交易秩序，完善相关法律制度，保障操作，依法维护权益，为农民返乡创业提供完善的法律保障。

第一，培育农村“两权”抵押贷款市场。目前，一些试点地区的政策规定，申请人只有在村委会、乡(镇)政府或园区办公室对农民、涉农企业或农村经济合作组织的经营和信用状况进行初审合格后，才能向金融机构提交贷款信息。这些规定和做法不利于试点工作的广泛开展。

要解决这一问题，有必要建立农村“两权”抵押贷款供求信息互动平台。农民、农村专业合作社或者其他从事农业生产或者农副产品加工的经济组织可以通过农村“两权”抵押贷款供求信息平台提交需求贷款意向和信用信息。金融机构可以通过这个信息平台相互了解情况，就贷款事宜进行互动协商。这样，村委会和镇政府的参与减少了，市场参与者的互动增强了，直接交易的机会增加了。

二是明确农村“两权”抵押贷款的合同责任。政府应该是政策提供者、交易服务提供者和监管者，而不是合同的责任主体。目前，一些试点地区已经陆续建立了农村财产抵押贷款风险补偿基金，地方政府也承担了相应的风险。地方政府虽然享有追索权，但不符合合同相对性原则。一方面，政府承担着不应承担的法律义务和责任；另一方面，它鼓励了债务人依赖政府来偿还债务的消极思想。地方政府应逐步退出贷款风险补偿机制，通过发展新型农业保险来防范相应的风险责任。此外，地方政府不适合作为农村“两权”抵押贷款的担保人，担保公司应该介入。

三是推进农村“两权”登记发证全覆盖。目前，农村土地承包经营权的确认工作已经完成，但大多数试点地区农村房屋所有权证的办理工作进展缓慢。由于农村房屋的产权没有登记，给转让和所有权造成障碍，最终的有担保债权无法实现。农村住房抵押贷款的普及受到很大限制。针对农村房屋产权登记难的问题，一方面要加大宣传力度，使农民增强产权意识；另一方面，要建立农村房屋产权登记的网格化管理服务机制，实行信息采集全覆盖，实现产权登记全覆盖。

第四，完善农村“两权”抵押贷款配套法律。虽然在农村“两权”抵押贷款试点中允许采取不同的政策和方案，但有必要形成一个统一的法律规范，而不是单干。在这一地区制定的“红头文件”只能作为指导性规定，而不能作为保护权利的普遍规则。目前，全国人大常委会已经授权一些地区开展试点项目，这在形式上是合法授权的。然而，在具体实施和操作程序方面，各省和各行业之间存在一些不统一的规定。当前，应尽快完善顶层设计，出台统一的农村“两权”抵押贷款配套法律法规，消除农村“两权”抵押贷款地方政策文件的差异。

(作者:潘，陕西省党校法学教研室主任)