多措并举 构建现代养老金体系

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中央财经大学商学院杨教授

中国的基本养老保险在覆盖面广、基本保障目标上取得了显著成绩，多支柱、多层次的养老保险体系也在建设和发展之中。但是，养老保险制度也存在发展不平衡不足的问题。建立现代养老体系是必要的，这样中国才能尽快从一个养老大国发展成为一个养老强国。

养老金制度发展不平衡的主要表现

不同地区养老基金的财务状况不均衡。在东部沿海地区，北京、上海等特大城市，净人口流入各省、自治区，养老基金余额丰富。

不同群体的养老金福利是不平衡的。虽然我国已经实行了企事业单位养老保险一体化和城乡居民养老保险一体化，但城乡居民、城镇企业职工和机关事业单位人员的基本养老保险制度不同，缴费水平和基本养老金待遇也不同。

养老金支付负担和待遇水平不平衡。企业和行政事业单位的基本养老保险缴费和个人缴费占工资总额的28%。然而，退休人员的养老金替代率继续下降，而医疗保健支持养老金福利等增值福利有限。

多支柱养老金发展不平衡。第一个支柱，基本养老保险，发展迅速，覆盖面广，收支规模大。但是，在第二支柱养老金中，企业年金和职业年金发展缓慢，不足以满足专业人员多样化的养老金需求，难以对养老金制度起到重要的补充作用。在第三支柱养老金中，个人递延所得税商业养老保险和养老目标证券投资基金在政策上酝酿已久。

养老金制度发展不足的主要表现

基本养老金制度尚未实现全面覆盖。中国在扩大基本养老保险制度覆盖面方面取得了巨大成就。参保人数已超过9亿，但仍有一定数量的自由职业者、流动人员和灵活就业人员未纳入基本养老保险体系。

总体养老金福利需要改善。要根据国民经济和社会发展情况，不断提高国民养老金待遇。

养老金缺口的制度补偿。目前，中国的基本养老保险基金积累了大量的余额，但在这一余额背后还有一个潜在的空账户。一方面，国家建立了国家社会保障基金，积累了一定数额的国家养老储备基金；另一方面，政府出台了转移部分中央和地方国有企业股权的政策，以充实社会保障基金，从而提高中央和地方政府弥补养老金缺口的能力。

养老金制度的可持续发展面临挑战。从制度上讲，中国的基本养老保险制度是社会统筹和个人账户相结合的制度。社会统筹部分实行现收现付的筹资制度，这在人口老龄化背景下客观上是不可持续的。基本养老保险总体规划水平停留在省级水平，总体规划水平较低，导致庞大的基本养老保险体系无法充分发挥大数定律的作用。以基金积累为基础的养老保险制度发展缓慢，市场化养老保险基金的投资规模无法有效扩大，养老保险基金难以更好地分享国民经济和资本市场的增长。

建立和发展现代养老金制度

人口老龄化是目前和未来影响中国经济社会发展的一个主要因素，养老金是应对老龄化挑战的基本财政手段。根据养老金制度非均衡发展的主要表现，有必要加强养老金制度的顶层设计，统筹养老金制度的整体发展，确立养老金公平与效率并重的制度目标，充分发挥政府和市场机制的作用，运用财政、金融等综合手段，构建国家、单位、企业和个人共同分担社会养老金负担的现代养老金制度。

建立和发展现代养老保险制度的具体策略包括:提高养老保险的整体水平，加快实现国家基本养老保险的总体规划；继续扩大基本养老保险制度覆盖面，尽快实现基本养老保险制度全覆盖；建立正常的养老金调整机制，确保养老金与国民经济发展同步；积极发展固定支付、个人账户和基金积累养老金，积极支持企业年金和职业年金加快发展，加快发展商业养老保险和个人养老储蓄及财务管理，完善多层次养老金体系；加大各种养老基金的市场化投资，通过基金投资收益弥补养老金的不足，促进养老基金与金融资本市场和国民经济发展的良性互动，将养老金负担转化为养老金红利。