鲁政委：揭开特朗普对华贸易战的“军火库”

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借鉴里根政府在贸易治理方面的经验，特朗普政府可能会在以下几个方面对中国施加压力:一是要求限制中国对美国出口的光伏组件、钢铁和铝产品等优势产品的出口量；第二，规定中国对美国出口的电子产品等资本密集型产品的最低价格；第三，中国需要向美国开放农业、能源、娱乐、技术、医疗保健、金融服务和互联网市场。在这一贸易政策的压力下，中国对美国的出口可能会逆势而行。

作者:兴业银行、华富证券首席经济学家，中国首席经济学家论坛鲁正伟主任。

作者:蒋东英，，陆政委

摘要

2017年，特朗普政府针对中国启动了一套“完整的”贸易救济调查，目的是向中国贸易施压以获取利润。具体表现在以下两个方面:一是从工具选择的角度来看，在对中国进行“反倾销”、“反补贴”、“337”等常规调查的同时，启动了“301”、“232”、“201”等非常规贸易救济措施进行调查；第二，从发起人的角度来看，政府部门“独立发起调查”的行为有所增加。

借鉴里根政府在贸易治理方面的经验，特朗普政府可能会在以下几个方面对中国施加压力:一是要求限制中国对美国出口的光伏组件、钢铁和铝产品等优势产品的出口量；第二，规定中国对美国出口的电子产品等资本密集型产品的最低价格；第三，中国需要向美国开放农业、能源、娱乐、技术、医疗保健、金融服务和互联网市场。

在这一贸易政策的压力下，中国对美国的出口可能会逆势而行。

关键词:中美经贸关系

文本

新年伊始，美国对华经贸走势继续:中国被列入“臭名昭著的市场”名单[1]，钢铁产品进口“232”调查结果被提交[2]，蚂蚁金服收购美国MoneyGram公司的提议被否决，华为公司和美国电信运营商电话电报公司(AT；t)合作销售手机[3]，从美国军事基地移除中国制造的监控设备[4]等。，中美之间的“贸易战”预计将再次升温。基于此，本文结合当前美国对华贸易救济案例和20世纪80年代美国的贸易政策，分析了美国对华贸易战略。

首先，特朗普对中国的贸易救济工具箱完全解决了

美国的贸易救济工具主要分为多边措施和单边措施，其中多边措施主要是反倾销和反补贴措施，而单边措施则表现为“301”调查、“201”调查、“232”调查和“337”调查，见图1。

图表1:贸易救济工具的比较

工具1:反补贴和反倾销调查

反补贴、反倾销和保障措施是wto框架下常见的贸易救济措施，也是美国限制中国产品出口的常用工具。2017年全年，美国对中国发起了16起贸易救济调查[5]，比2016年减少了3起。从案例信息动态来看，美国对华贸易救济信息的动态分布呈现出年初下降、年中上升和年末下降的趋势。如图2所示，在中美达成“100天计划”协议的当月，贸易救济信息动态是一年中最低的。值得注意的是，美国对华贸易救济信息的动态在11月和12月大幅下降，这主要是受特朗普访华的影响，而特朗普访华与年底更多的假期重合。

图表2:2017年美国对华贸易救济信息趋势

中国作为世界上反倾销和反补贴调查最多的国家，已经连续21年拥有成熟的预警和应对措施。对此，特朗普政府可能会在反倾销和反补贴的威慑效应中采取行动，这体现在以下两个方面:

首先，否定中国的市场经济地位，然后用“替代国价格”来增加其反倾销成功的概率。值得注意的是，未来美国可能会对“替代国价格”大惊小怪。

根据美国商务部的规定，有关企业有权提出“替代国家价格”。然而，在实践中，美国商务部根据其“替代国价格”做出更多决定。因此，为了扩大反倾销调查的范围，美国可能会选择对中国极为不利的“替代国价格”。

第二，“启动”调查。特朗普政府的美国贸易代表罗伯特·赖特·希斯是里根政府的贸易官员，里根政府的贸易政策在特朗普政府中得以延续。2017年11月28日，美国宣布“积极”对出口美国的中国铝产品发起反倾销和反补贴调查。这一行为遵循了里根政府对日本半导体工业的政策，即政府部门主动发起调查。

工具2: 337调查

2018年1月12日，美国贸易代表办公室发布了《2017年不良市场不定期审查报告》，将中国列入“不良市场”名单。长期以来，“337”调查[6]是美国攻击中国知识产权保护的矛头。2017年，美国对中国发起了25起“337”调查。具体来说:

首先，从赞助商的角度来看，共有41家企业申请在中国开展“337”调查，其中美国企业28家，日本企业4家，如图3所示。这表明，对中国发起“337”调查的主体是美国，辅之以其他发达经济体。此外，美国国务院前中美贸易专家安雅·曼努埃尔(2017)[7]认为，美国应该与欧洲、加拿大和日本联手处理中国的知识产权问题。针对中国发起“337”调查的企业国别分布证实了这一观点，中国在知识产权保护方面将面临更大的国际压力。

图3:2017年美国申请“337”调查的中国企业国别分布

其次，从“337”调查涉及的产品来看，资本密集型产品是“337”调查的重点对象，如电子产品为重灾区，其次是运输设备、医疗设备和化工产品等。，参见图4。随着中国出口结构的升级，“337”调查可能成为美国威慑中国的主要工具之一。

图4:2017年美国对中国发起的“337”调查所涉及的产品

最后，从调查结果来看，“337”调查结果主要包括四种类型:侵权确认、不侵权、撤诉和解。一旦侵权行为被确认，美国贸易代表办公室将发布贸易补救措施，如一般排除令、有限排除令和禁止令，将相关产品排除在美国市场之外。与反倾销和反补贴相比，“337”调查具有更强的威慑力，促使大多数应诉企业采取和解的方式来避免美国市场的关闭。在2017年的“337”调查中，5家企业结案，4家被撤销，79家仍处于初步裁定阶段。

里根政府的贸易政策主张以市场换市场，即威胁关闭国内市场，进而实现开放其他国家市场的目的。特朗普政府正遵循这一策略，“337”调查为其关闭国内市场提供了更好的借口。可以预见，特朗普政府将与其他发达经济体共同对中国展开“337”调查。

工具3: 301调查

2017年8月，美国贸易代表办公室对中国发起“301”调查。根据我们2017年8月17日发布的《301威慑因果大猜想》报告，可以看出“301调查”具有威慑效果大、惩罚时间长、单边主义突出的特点，是美国威慑贸易保护的“核武器”。在1980年至1989年期间，美国发起了53起“301”调查，大大高于1970年代中期和后期。参见图5。值得注意的是，在里根政府的中后期，美国贸易代表办公室经常独立发起“301”调查。巧合的是，特朗普政府沿袭里根政府的风格，在7年后再次推出“301条款”调查中国，这表明其对中国的贸易威慑正在增强。

图5:1975年至1989年美国发起的“301”调查案件数量

工具4:“232”调查

2017年4月，美国商务部对进口钢铁产品和铝产品展开“232”调查[8]，中国被列为被调查国家。从中国向美国出口铝及其产品来看，虽然目前“232”调查结果尚未落地，但其威慑效果已经取得成效。在中国对美国出口总体稳定和改善的背景下，中国对美国及其产品的出口快速下降，如图6所示。这可能会给特朗普政府一个示范效应，即它经常利用“232”调查来减少中国对美国的出口，保护其相关产业的发展。

图表6:中国对美国的出口和中国对美国铝业及其产品的出口同比增长

对“232”调查申请历史的进一步回顾表明，自1980年以来，美国商务部发起了14起“232”调查，其中9起发生在里根政府时期，如图7所示。特朗普政府在16年后重新推出了“232”条款，这表明其贸易政策与里根政府非常相似，即经常使用贸易救济措施对其他国家起到威慑作用，从而减少进口，开放其他国家的市场。

图表7:美国发起的“232”调查的历史

工具5:“201”调查

2017年5月，美国国际贸易委员会应国内光伏企业suniva的请求，对全球光伏电池和组件发起了保障调查(“201”调查)[9]。显然，中国作为世界上光伏产能最大的国家，是“2011”调查的重点。从中国光伏组件出口来看，在美国“201”调查开始时，中国对美国的出口呈现爆炸式增长，如图8所示。这反映出光伏组件出口商可能因“担心制裁”而提前发货。2017年9月，美国国际贸易委员会(US International Trade Commission)做出损害裁决，认定进口产品对美国国内产业造成了严重损害，并将研究针对进口产品的限制性措施。随后，中国光伏组件对美国出口的增长率也在较高水平下降，“2011”调查取得了显著成效。

图表8:中国光伏组件出口同比

在里根政府时期，美国发起了19项“201”调查，如图9所示。在此期间，里根政府修订了“201条款”，增加了劳动条件和工资水平作为不公平贸易认定的要素，从而促进了“201”调查的积极认定，以限制所涉产品的进口。

图表9:1980年至1989年的“201”调查

至此，在特朗普上任一周年之际，不仅对华贸易政策频繁打出“反倾销”、“反补贴”等常规贸易救济牌，而且追随里根政府的贸易政策，援引自己的贸易法对中国发起“301”、“201”、“232”等非常规贸易救济调查。

第二，特朗普对华贸易救济措施的历史镜像

回顾2017年美国对华贸易救济措施，不难发现特朗普政府正在遵循里根政府的贸易政策。因此，我们可以通过计算里根政府的贸易政策来进一步预测特朗普政府的贸易政策。

措施1:自动出口限制

里根政府贸易政策的常用手段是限制进口，即向其他国家施压，要求其减少对美国的出口。例如，在里根政府贸易保护主义的威慑下，日本自动限制其汽车出口，将日本汽车对美国的出口量限制在168万辆，比1980年下降了8%。两年后，这一限制提高到185万辆，然后进口限制部门扩大到纺织品、服装、糖、半导体、机床和木材等。此外，里根政府要求包括巴西、西班牙、韩国、日本、南非、芬兰、澳大利亚和欧盟在内的18个国家接受自动限制协议，以减少钢铁进口。

在特朗普政府接连向中国发放贸易救济卡后，中国可能会面临一些产品的自动出口限制。根据前面的分析，我们认为中国在光伏组件、钢铁和铝产品方面面临更大的自动出口限制压力。

措施2:提高出口价格

20世纪80年代，里根政府还通过迫使其他经济体设定最低出口价格来限制进口。例如，1985年，里根政府对日本发起了“301”调查，1986年9月，日本出于对制裁的恐惧，签署了“半导体条约”，提高了出口产品的价格，并为美国半导体企业保留了20%的日本市场份额。目前，中国还面临着“301”制裁的威胁。知识产权和技术转让政策已经成为美国起诉中国的“起点”。因此，中国对外国投资和向美国出口高科技产品的准入条件可能面临政策调整。借鉴“337”调查的行业分布经验，电子产品出口可能面临价格上涨的压力。

措施3:增加从美国的进口

增加美国产品的出口主要依靠两种手段:一是依靠政治力量打开其他国家的市场，增加美国优势产品的出口；其次，依靠政治力量需要其他国家增加从美国的进口。第一种手段具有长期的经济效应，而第二种手段在短期内可能是有效的，从而赋予美国总统以执政绩效。从里根政府的经验来看，一方面，它迫使日本汽车制造商增加美国制造的零部件进口；另一方面，日本被要求为美国半导体企业保留20%的市场份额。从特朗普对华贸易政策的角度来看，特朗普的政策综合考虑了两个目标:短期政治成就和长期经济效应:

从长期经济效应来看，2017年5月中美“百日计划”初步结果公报要求中国对美国开放牛肉和天然气进口市场，对美国开放信用评级服务和电子支付服务市场。结合美国对华贸易顺差的分布，可以看出特朗普政府注重为其优势产品进入中国市场开辟渠道，如图10所示。

图表10:美国对中国的商品贸易顺差

从短期政治成就来看，2017年11月，中美签署了价值2535亿美元的投资和贸易一揽子计划，主要涉及能源、飞机、大豆、芯片、环保设备和汽车等的进口。参见图11。

图表11:中国进口订单明细

根据anja manuel(2017)，美国的主导产业集中在农业、能源、娱乐、技术、医疗保健、金融服务和网络。这意味着在未来，美国工作的重点是打开这些行业的中国市场。

措施4:为贸易保护措施提供更多的财政支持

1981年，美国国会预算办公室计算了美国进出口银行的收入和成本，并考虑增加其财政支持。特朗普政府对华经贸战略是增加贸易救济措施，以增加谈判筹码，这将增加相关部门的运营成本。据此，anja manuel(2017)建议美国应该增加对贸易代表处的财政支持，以提高贸易救济调查的效率。这可能意味着在美国政府的投资下，中美贸易摩擦将会更加频繁。

综上所述，随着美国针对中国的贸易救济调查案件于2017年到期，美国对中国的贸易威慑将进一步升级。在这种高压力下，中国对美国的出口不容乐观。从日本对美国的出口中吸取教训，我们可以看到在里根政府的贸易保护政策下，日本对美国的出口与趋势相反，如图12所示。因此，2018年中美贸易战的升级可能会阻碍中国的出口。

图表12:日本对美国的出口与美国国内生产总值进行比较

[1]资料来源:https://ustr.gov/

[2]资料来源:http://news . China/international lgd/10000166/20180112/31948641

[3]资料来源:http://www.chinanews/cj/2018/01-11/8421595.shtml

[4]资料来源:http://news.ifeng/a/20180115/55124305_0.shtml

[5]注:根据贸易救济信息网的案例动态信息。

[6]“337”调查是美国国际贸易委员会(usitc)根据美国1930年《关税法》第337 (337)条及相关修正案进行的调查。其目的是禁止出口到美国的产品中的所有不公平竞争或任何不公平贸易。

[7]anja manuel《美中贸易:一种平衡的方法》

[8]根据1962年《贸易扩张法》第232章中的“232调查”，对特定产品的进口是否威胁美国国家安全进行个案调查，并在立案后270天向总统提交报告，美国总统在90天内决定是否对相关产品的进口采取最终措施。

[9]1974年《贸易法》第201-204节规定，美国国际贸易委员会(usitc)应对进口到美国的产品的全球保障措施进行调查，就产品进口的增加是否会对美国国内产业造成严重损害或可能造成严重损害作出裁决，并在120天内向总统提交报告和建议(特别复杂的情况下为150天)。根据法律授权，总统应在收到usitc报告后140天内做出最终措施决定。

[10]见托马斯·j·迪罗伦佐，“在美国的外国制造商:他们应该被支付购买美国的吗？”卡托研究所政策分析第83期，1987年2月24日。

[11]资料来源:“进出口银行幸存者对制造信贷的看法，而不是教授- it”，《洞察》，1988年1月18日，第42-43页。

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