房产税能否成为地方税的支柱

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2017年中央经济工作会议后，财产税问题引起了热烈讨论。然而，今年的两届会议并没有将其纳入立法程序。在此期间，相关讨论逐渐平息，但这应该只是时间问题。

作者:余韶陈达飞

余韶是东方证券(600958)的首席经济学家和中国首席经济学家论坛的主任

原文于2018年4月19日在英国《金融时报》中文网上发表

编者按:

2017年中央经济工作会议后，财产税问题引起了热烈讨论。然而，今年的两届会议并没有将其纳入立法程序。在此期间，相关讨论逐渐平息，但这应该只是时间问题。

财产税能否成为地方政府财政收入的支柱，决定了地方政府未来的竞争格局。众所周知，自1998年福利分房制度改革以来，近20年来，房地产市场的发展、土地金融、地方政府竞争和城市化进程紧密相连。卖的土地越多，空房的土地财政和房价就越少？如果财产税很难成为地方财政收入的支柱，有什么可以弥补这个差距呢？如果你不能弥补，下一个城市化模式是什么，对投资者有什么启示？

以下是全文:

财税体制改革一直是经济体制改革的重中之重。在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，Xi总书记提出了建设现代经济体系的任务，而建设现代金融体系是他的主题。2017年中央经济工作会议后，财政部部长肖杰在《人民日报》上撰文，提出了加快建立现代金融体系的基本框架，包括理顺中央与地方的财政关系，建立预算和绩效管理体系，完善地方税收制度。其中，房地产税的描述引起了广泛的关注和讨论。肖杰部长指出，房产税的立法和实施将按照“立法第一，授权充分，循序渐进”的原则推进。同时，指出房产税应“按评估价值”征收，并适当减轻建设和交易环节的税负。

房地产税的讨论由来已久，但每个话题都有其侧重点。此外，经过多次讨论，学术界和业界在许多问题上逐渐达成共识，如财产税的地方税属性(本文中的“财产税”，特别是保留环节的房产税)，是否应该征收，以及财产税的法律依据等。这一轮讨论的核心内容更多地体现在征收的细节上，如减免政策、税率和效果，以及房产税能否成为地方税的主体，这也是本文的重点。

如何确定财产税的税基

财产税应符合的两个基本原则是受益原则和支付能力原则。根据国际惯例，财产税作为地方税的一个来源，主要用于满足地方政府提供教育、医疗和社会保障等公共服务的支出。财产税的受益者和纳税人应该是一致的，这类似于财产税，业主缴纳财产税购买物业公司的服务。

量能原理目前是一个有争议的领域。根据官方声明，房产税的政策目标包括调整收入分配、促进社会公平和引导合理的住房消费。不同时期有不同的侧重点。就目前中国房地产市场的基本情况而言，房产税还可能具有防范金融风险、构建有序住房市场的功能。在2015年以来房地产去库存化政策的影响下，中国房地产市场迎来了一波快速上涨的浪潮，引起了金融周期各界的关注。2016年国庆期间，地方政府集中出台了历史上最强有力的房地产调控政策，抑制了房价过快上涨带来的金融系统性风险。中国共产党第十九次全国代表大会、金融工作会议和中央经济工作会议都强调，现阶段最重要的任务是防范系统性金融风险。随着近年来房地产调控政策的逐步放松，非市场调控政策将逐步退出。房产税能否成为调控住房市场的长期机制，将被纳入政策制定的目标函数。

为了引导住宅向消费品物业发展，物业税减免政策成为讨论的焦点之一。目前，有三个方案:第一家庭套房减少，人均面积减少和人均价值减少。房产税的本质实际上是一种激励机制，不同的政策会对行为者的行为产生不同的影响。首先，第一项豁免计划存在多重扭曲。一方面，“假离婚”将再次盛行；另一方面，一些群体可以通过房屋置换来逃避纳税义务，这导致了大型公寓的普及和剪刀差。此外，根据中国家庭金融调查的数据，第一套免税将大大减少税基。根据中国社会科学院2016年社会蓝皮书，中国只有19.7%的居民拥有两套或两套以上的住房。就上海而言，根据上海财经法学院的调查数据，26.68%的人拥有两套或两套以上的房子。根据张萍萍的计算(2016年)，第一个免税方案征收的税款仅占没有任何免税方案的22%。因此，第一项豁免计划并不可行。第二，人均面积的减少将掩盖实质上的不公平，因为同质住房的面积价值有很大的差异，而面积价值是居民更关心的变量。就上海而言，市中心豪华住宅与郊区普通住宅的单价相差甚至超过10倍。相同面积的减少实际上会加剧财富分配的不均衡，这与财产税的功能定位相违背；

最后，人均价值的降低可以在很大程度上避免上述两种方案的一些缺点(张萍萍，2016年)。一方面，在具体实施过程中，考虑到住房价格的地区差异(不同城市和同一城市内的不同行政区)，人均减免价值更加灵活(当然，这与人均减免面积高度相关)；另一方面，它也可以考虑税源是否充足(我们将在下一节详细阐述)。

财产税能成为地方税的基础吗

1992年的分税制改革确立了中央与地方之间的税制结构，1998年的住房制度改革开启了中国房地产的市场化进程。高房价对土地的溢出效应使得土地租赁收入成为地方政府支出的主要来源。根据中国指数研究院发布的最新《2017年全国300个城市土地交易报告》，土地出让总量为40632万亿元，同比增长38%。土地出让金收入约占财政收入的40%，其中江西、重庆、江苏和安徽占60%以上。由此可见，土地出让金收入已经成为地方政府竞争的主要收入来源，因此也成为“土地财政”。土地财政是中国工业化和城市化的产物，也是推进工业化和城市化的驱动因素。随着新时期经济发展基本理念的转变和土地财政的不可持续性，中央与地方的关系以及地方税收制度需要重构。因此，房产税能否替代土地出让金，成为地方政府提供公共服务和基础设施建设的基本资金来源，成为理论界和政策界关注的问题。

基于纳税能力原则，近10年来国内公共财政领域一直在计算适当的财产税税率水平。居民的纳税能力可以从可支配收入(包括永久收入和临时收入)、财富水平(主要是房地产价值)、消费支出等角度来考虑。从不同的角度看，税率的内涵和水平有很大的不同。从居民收入来看，税率一般限制在2%-5%(美国为3.25%，加拿大为3%)；从房屋价值的角度来看，税率一般在0.2%到1%之间。但从结果来看，不同观点之间的相关性很高。根据北京大学林肯研究所郑思琦的计算结果，大中城市的房产税收入仅占土地出让金的20%-40%，这意味着仍有60%-80%的差距。同时，财产税仅占地方财政收入的10%左右。根据2011年上海和重庆的试点项目，上海的房产税收入占总税收的比例仅为2.5%左右，而重庆的房产税收入占总税收的比例约为3.5%(试点方案相对宽松，如上海人的免税面积高达60平方米，对本地注册居民有更多的优惠政策，而重庆只征收独栋住宅和高档住宅)。由此可见，物业税很难成为一项大责任。

再加上地方债务负担和税收来源不足的问题，看来地方政府今后的唯一选择是量入为出。在资源有限的情况下，高质量的发展只能通过分配到高效领域来实现。因此，未来地方政府的竞争模式必然不同于过去40年的粗放型工业化和城市化。此外，研究表明，当城市化率超过60%时，城市化率将会上升并发生转变，发展模式将从注重速度向注重质量转变，这是“深度城市化”的实质，也符合十九大报告的精神。所谓深度城市化就是所谓的城市群战略，不再是城市化1.0阶段的全面突破，而是以人口、质量和效率为导向的深度城市化。在此之前，城市化进程中的基础设施投资和土地供给与人口流动是相反的。

人口流动与基础设施投资方向不一致

不久前，一篇文章在网上广为流传，描述了31个省(市)的财政收支情况，称“六省一市”(福建、江苏、浙江、北京、广东、深圳和上海)通过中央转移支付补贴了其余25个省(市)。虽然其结论与数据处理方法和计算的严密性有关，但基本上反映了各地的财政收支情况。图1是其计算结果，笔者从广义的公共财政收支角度对结果进行了重新计算，发现四川、河南、湖南和湖北也是财政赤字总量最好的地区之一。

从ppp项目的规模和区域分布来看，截至2017年10月，项目总数依次为贵州、新疆、四川等地，贵州、四川、河南等地按金额排序。总体而言，入不敷出的省份对ppp项目的热情更高。但是，从ppp项目的落地率来看，中西部地区明显低于东部地区。根据ppp项目的行业分布，市政工程、交通运输和区域开发排在前三位。比较净人口流动数据，我们可以发现人口流动和基础设施投资的方向是不一致的。这也是理解中央政府停止包头地铁项目，开始整顿地方政府融资平台的一个视角。为适应“地方政府财政破产”机制的建立，地方政府可纳入打破刚性支付范畴。

根据国家卫生和计划生育委员会流动人口司发布的《2016年中国流动人口发展报告》，2015年，中国流动人口规模达到2.47亿。东部、中部(加上东北)和西部地区的流动人口比例分别为74.7%、8.7%和16.6%。根据人口净流入数据(2012-2014年末常住人口-登记人口)，人口流入量最大的城市高度集中在长三角、珠三角和京津冀城市群。在流入人口超过100万的23个城市中，三大城市群占16个，包括长江三角洲的9个城市和珠江三角洲的5个城市，加上北京和天津。可以看出，东部地区仍然是流动人口最集中的地方，正是因为流动人口的不断增加，城市的活力才得以体现。

金融约束下的城市化战略

美国经济学家阿坝·勒纳(Aba Lerner)首先提出了“功能性财政平衡”理论，强调财政预算应该关注其对经济的作用，而不应该只关注其收支是否平衡。然而，欧洲主权债务危机对这一理论提出了挑战，宣布政府破产并非历史现象。为了平衡财政职能和预算约束，我们应该遵循因地制宜的原则，即按需分配，量入为出，目标明确。因此，有必要升级传统的城市化战略(城镇化1.0)，通过建设城市群来实现要素的优化配置。城市群战略是城市化的延伸。毕竟，行政区划只是一个人为构建的系统。当旧制度难以适应新时代的需要时，就有必要进行改革。

事实上，中国已经形成了四种类型的区域经济:沿海发达经济带(三大三角洲)、产业转移跨星区(中原至湘中、武汉、万江和成渝)、能源和地缘经济区(内蒙古、延边西北和西南城市等)。)和二级经济区(如东北老工业基地、海南岛等。)。其中，重点建设区域以粤港澳大湾区模式、京津冀一体化和熊安新区为代表。从全球经验来看，核心城市和周边卫星城市形成的城市群是城市化发展到一定阶段后居民自发选择的自然结果。下图比较了中国各大城市人口占总人口的比例。以东京和东京圈为例。东京的面积是0.6%，人口是10%，大东京圈的面积是3%，但人口是29%。

城市边界由人口界定，而“人口地图”由城镇提供的公共服务和基础设施界定，这取决于地方政府的财政收支。从这个角度来看，逻辑是清楚的。中国未来城市化的空可能会集中在以健康的财政收支和核心城市为中心的城市群中。这不仅符合自然规律，也体现了配置的效率。同时，这些城市群也将成为未来基础设施建设的核心区域，甚至逆转中央财政转移支付的方向。