硬预算约束背后的系统性变革

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ppp项目预算的红线再次成为焦点。

日前，财政部网站发布了《ppp项目融资能力10%上限建设红线——PPP项目融资能力汇总分析报告》(以下简称“报告”)。《报告》指出，一些市县的支出责任超过了10%的限额。

10%的限额标准来自财政部2015年发布的《政府和社会资本合作项目财务能力论证指引》的通知。根据该指引，所有ppp项目每年都需要从预算中安排支出责任，支出在一般公共预算中的比例不应超过10%。

虽然有标准，但实施起来并不容易。报告选取了所有地方ppp项目预测增长率的最小值、平均值和最大值，并根据保守、一般和乐观三种情景，修正了所有地方ppp项目年度支出责任占当年公共预算支出的比重。根据不同的衡量标准，《报告》认为，在保守、一般和乐观的情景下，2018年支出超限额的市县分别为70个、36个和23个；从时间分布来看，在保守的假设下，2020年超配额区域的数量将是最大的，达到186个；在总体和乐观的情况下，2019年超过配额的地区数量最多，为66个。对此，财政部表示，下一步将坚持规范运作的底线，严格控制10%的财务能力红线。

上述“报告”不仅是一个公告，也是一个警告，是政策重点转变的一个明显风向标。在当前，当与风险的艰苦斗争已经开始，当经济结构已经转型升级，新旧动能已经转换的时候，重新审视和强调10%的红线标准意义重大。

首先，制定规则、控制混乱、硬预算约束将推动相关项目标准制定制度的改革。

当然，重访红线是对混乱的警告。除了跨越红线的危险之外，报告还强调了财务负担能力报告的问题。《报告》指出，部分经济承受能力报告质量不高、信息不完整，在一定程度上影响了经济承受能力的合理性和准确性。有些项目是从一般公共预算以外的渠道拨付的，有些报告数据来源不明，计算方法错误，同质化严重，计算的准确性值得怀疑，有些项目支出责任信息不完整，没有及时更新。

需要注意的是，上述问题不仅是发展过程中的问题，还有一些地方官员可能用不明确的标准来掩盖问题，拖延改革。随着对地方债务和其他项目的严格调查，一些地方政府通过公私伙伴关系项目增加了隐性债务。最初，它是政府和社会资本之间的合作。然而，在现实中，一些项目不仅私人资本的参与程度低，而且还有不规范的做法，如财务覆盖面、隐性担保和名股实债。

有鉴于此，《报告》不仅强调了严格控制10%财务能力红线的必要性，还暂停了超过10%限额的新项目入库，并制定了一系列计量监督制度和方法，以及防止线接触的严格措施。从本质上说，这种具体制度的优化是为了减少浑水摸鱼或玩政策“边缘球”的行为。

5月8日，财政部ppp中心公布了各地ppp项目图书馆集中清理工作的最新实施情况。截至今年4月23日，各地清理退役项目1695个，投资1.8万亿元；报告了2005年的整改项目，涉及投资3.1万亿元。ppp项目撤并整改总投资额为4.9万亿元，显示了本轮整改的力度和决心。

其次，税费减免、上级支出和硬预算约束是财政收支两端同步推进改革的客观要求。

值得注意的是，近两年来，财税体制改革的相关行动仍在继续。从营改增到减税、减费，再到省级以下国税和地税机构的合并，税收政策和制度的变化是收入方面的改革，财政支出方面的变化也与之相呼应。

在降低税费、激发民间投资活力的同时，在地方债务偿还压力加大、土地财政不可持续的背景下，金融必须规避隐性负债增加带来的风险，开展基础保障工作，优化基础环境。此时，强调10%红线、ppp等项目的标准化不仅是整顿混乱、防范风险，也是调整财政支出思路的信号之一。

第三，调整结构、促进转型、硬预算约束是转变金融发展方式、避免“强刺激”老路的标志。

在过去的三四十年里，中国经济创造了许多发展奇迹。在这一过程中，基础设施的加速建设已成为发展“硬实力”的基础，也是在一定程度上推动国内生产总值增长的主要动力之一。然而，近年来，全社会逐渐形成的共识是，以往基于基础设施投资的金融发展模式是不可持续的。这种不可持续性，一方面反映在地方财政日益捉襟见肘的直接压力上，即地方政府面临着更大的债务偿还压力，更大的隐性债务压力成为当前抗风险斗争的重要关键点；另一方面，这种发展模式本身会拖累中国经济发展模式的转变。看似“速效”的投资刺激往往导致转型滞后和改革延迟。

当然，4月23日召开的中共中央政治局会议已经确定了基调，要坚持积极的财政政策取向。在供给侧结构改革、宏观经济结构转型升级和新旧动能转换的关键阶段，金融的作用不是盲目刺激，而是保护基础、优化环境。基本保障强调进一步完善社会保障体系等基本保障，提高中低收入人群的消费能力，调节地区和行业失衡导致的供给失衡；一个良好的环境意味着减少税收和费用，特别是减少隐藏的机构成本，并为企业和个人的发展创造一个更好的创新和创业环境。

应该说，10%红线不仅是ppp项目的常态，也是财政支出理念的转变，是当前中国宏观经济发展方式转变的适应性调整。硬预算约束的建立涉及到项目管理、政府行政职能、财政支出模式和宏观经济发展模式等一系列变革。真正的改革是敢于面对困难，而严格的预算约束是真正的试金石。