蔡昉：年轻人越来越少 中国怎么办？

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最近，中国有20多个城市出台了新的人才引进政策，其中天津新政最为引人注目。“抢人之战”一方面反映了中国高质量经济发展对人才的渴求，另一方面也反映了中国出生率屡创新低、人口红利消失的严峻现实。

引导阅读

改革开放以来，中国创造了世界经济史上的奇迹。人们一致认为，人口红利是中国经济增长的重要驱动力之一。

然而，从理论上讲，有利于经济增长的人口结构自然不会成为人口红利，而是会成为现实中的快速增长因素。事实上，许多与中国有着相同或相似人口转变经历的国家并没有实现同样的经济增长。

中国如何通过经济改革实现人口红利？中国社会科学院副院长、中国社科院学术顾问蔡芳的最新工作报告显示，良好的人口结构有助于形成高储蓄率和资本积累率、充足的劳动力供给、人力资本的快速提升和劳动力流动带来的资源重组等发展条件，这些共同构成了中国的高潜在增长率。通过相关领域的改革，阻碍生产要素积累和配置的制度性障碍逐渐消除，最终实现中国的实际高速增长。

最近，中国有20多个城市出台了新的人才引进政策，其中天津新政最为引人注目。“抢人之战”一方面反映了中国高质量经济发展对人才的渴求，另一方面也反映了中国出生率屡创新低、人口红利消失的严峻现实。

面对迅速消失的人口红利，中国该怎么办？工作文件还对这一问题作了简要回答，并为进一步改革以保持经济持续增长提出了政策建议。

以下摘录摘自cf40工作文件“中国如何通过经济改革实现人口红利？”，作者蔡芳，请注明出处。单击文章末尾的“阅读原文”，查看工作文件的全文。

人口政策和人口转变

早在人口问题上就有激烈的争论，马寅初教授的人口政策建议也受到毛泽东主席的批评，即从20世纪50年代到60年代初，中国政府及其高层领导人开始对人口问题保持警惕，但当时并没有采取具体的行动和措施，更谈不上形成有效的公共政策。“大跃进”失败和三年自然灾害之后，面对迅速增长的人口和受挫的经济发展，作为痛苦的反思，中国领导层开始认真考虑计划生育的必要性。

1962年底，中央政府提出在城市和人口稠密的农村地区推行计划生育，希望适当控制人口的自然增长，使生育问题进入有计划的状态。1970年，中央政府正式将人口计划纳入国民经济发展计划。最著名的“独生子女”政策于1980年正式实施，并明确宣布一对夫妇只能有一个孩子。虽然从政府1988年的官方声明来看，计划生育政策似乎不是强制性的——“提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生一个孩子”，但实际上，“提倡”在这里应该理解为“要求”。20世纪90年代，省政府相继制定了地方计划生育条例，并由地方人大常委会通过，作为地方性法规实施。

然而，简单地将中国实行了30多年的计划生育政策理解为“独生子女政策”是不准确的。事实上，经过到2010年前后的演变，中国的生育政策大致形成了以下模式:(1)独生子女政策。包括中国的城市居民和六个省的农村居民，覆盖总人口的35.9%。(2)一个孩子半政策。一对农村夫妇在女孩时有了第一个孩子，可以再生一个孩子。包括19个省的农村居民，占总人口的52.9%。(3)二胎政策。农村居民一般可以生两个孩子，包括五个省的农村居民，占总人口的9.6%。(4)三个孩子政策。一些地区的少数民族农牧民可以生育三个孩子，占总人口的1.6%。此外，西藏自治区的藏族城镇居民可以生育两个孩子，而藏族和人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量(见cdrf，2014，第4章)。

严格执行生育政策不是一成不变的。首先，计划生育政策实际上是在建立市场经济体制指导下的改革的同时开始的。因此，在保持政策不变和既定人口控制目标不变的基础上，计划生育政策越来越多地与经济发展、农村扶贫、家庭建设、人口问题综合治理和利益导向相结合。其次，长期以来，许多省份允许独生子女夫妇生育两个孩子，而独生子女农民可以生育两个孩子。最后，全国范围内一项更为根本性和实质性的政策调整是，自2014年起，配偶一方为独生子女的国家可以生育两个孩子，从2016年起，一对夫妇可以在全国范围内生育两个孩子。

与许多其他国家和地区一样，影响中国人口转变的决定性因素不仅是计划生育政策，同时也是同期改革推动的经济快速增长和社会发展。根据一项研究(Duyang，2004)，在改革开放的前10年，计划生育政策、人均gdp水平和人力资本水平都对生育率的急剧下降起到了明显的作用。然而，在接下来的10年里，计划生育政策对生育率下降的边际效应几乎消失了，而其他两个变量的影响仍然存在。

应该说，至少在相当大的程度上，是经济社会的快速发展使中国的生育率不仅低于90年代初的更替水平，而且此后还继续大幅下降，人口快速增长的势头得到了控制。在这方面，中国遵循人口变化的一般规律。不同寻常的是，中国用了大约30年的时间完成了从高生育率水平到低生育率水平的转变过程，而这一过程花了发达国家两倍甚至数百年的时间。与同等收入水平的发展中国家相比，中国提前完成了人口转变，形成了先老后富的独特特征。

图1显示了中华人民共和国成立以来的出生率、死亡率和(两者之差)自然增长率。如果在20世纪50年代末和60年代初，由于自然灾害导致的异常出生率下降和死亡率上升，以及作为外部干扰因素的自然增长率下降，我们可以看到一个总体上符合人口变化规律的变化过程。

图1中国人口出生率、死亡率和自然增长率

资料来源:国家统计局，日历年

20世纪60年代中期以前，死亡率急剧下降，出生率下降滞后，导致人口增长率上升。在没有理解当时国际学术界成熟的人口转变理论的情况下，这一婴儿潮现象自然引起了学术界和决策者的关注。然后，尽管死亡率继续下降，但在1970年代略有减缓，出生率开始急剧下降，导致1970年的自然人口增长率比1949年低1个百分点。此后，死亡率基本稳定，出生率和增长率在20世纪80年代有所上升。自1998年以来，人口自然增长率一直低于10‰，自2004年以来进一步降至6‰以下。

生育率和人口增长率的变化相应地改变了中国人口的年龄结构。根据联合国数据(联合国，2015年)，15-59岁的人口被视为工作年龄人口，其总数从1965年的3.7亿增加到2010年的9.4亿高峰。在同一时期，作为分母的工作年龄人口的抚养比率从0.89降至0.43。也就是说，中国的人口结构在这一时期是最具生产力的，而从1978年到2010年，也就是与改革开放相吻合的时期，已经成为有利于经济增长的人口红利的机会之窗。可以看出，2010年是一个明显的转折点。随着劳动年龄人口的负增长和抚养比的增加，人口红利迅速消失。如果按照目前的趋势，估计2050年工作年龄人口将减少到6.7亿，受扶养人比率将接近1。

改革如何扩大就业

经济史表明，如果大量劳动力以剩余状态存在于农业中，二元经济发展无法开始向非农产业转移(lewis，1954)，就会导致农业的内卷化，劳动生产率无法提高，进而阻碍工业化进程(黄宗智，2002)，从而潜在的人口优势无法实现为人口红利，反而成为经济发展的人口负担。同样，在计划经济条件下，城镇居民得不到全面的就业保障，导致国有企业严重裁员。不打破铁饭碗，企业效率和资源配置效率就无法提高。

由此可见，一个重要的前提是充分有效地利用丰富的劳动力资源，使劳动年龄人口不断增加、人口抚养比不断下降的有益人口结构能够真正转化为人口红利，为经济增长做出重大贡献。因此，要理解中国人口红利对经济增长的贡献，我们需要观察相应时期的改革如何促进就业以及劳动力如何重新配置。

改革有利于生产要素特别是劳动力的流动和重组，涉及微观和宏观层面的诸多领域。总的来说，在改革时期，高速增长创造了大量的就业机会，通过体制改革和政策调整，一系列制度性障碍被消除，工人可以离开原来的低生产率就业领域，在地域和行业之间流动，根据就业机会和相对收入的市场信号进入新的更高生产率的就业领域。因此，从农村剩余劳动力转移过程的角度，我们可以简要描述农民工如何获得“退出”、“流动”和“进入”的权利，从而记录这一改革的过程，评价改革的效果。

首先，改革释放农业剩余劳动力。实行农村家庭联产承包责任制是赋予劳动者退出低生产率农业的权利的一项重大改革。早在官方允许之前，一些偏远贫困的农村地区就悄悄试行了家庭联产承包责任制。随着中国领导层改革路线的确立，家庭联产承包责任制逐渐被默许、认可和推广。到1984年底，农村所有生产队和98%的农民都实行了家庭联产承包责任制，人民公社制度被正式废除。实施这一改革的初衷是完善农业生产和劳动的激励机制，在保证国家和集体权益的前提下，赋予农民经营自主权和剩余产品索取权。

然而，根据改革的内在逻辑和实际情况，家庭联产承包责任制的一个意想不到的效果是，农民拥有了分配生产要素的自主权。在人民公社体制下，农民在就业场所(生产队)、工业(农业，主要是种植业，甚至只是粮食种植)和劳动时间(由生产队直接指定)方面受到严格限制，资源错配在微观层面得到严格固化。家庭联产承包责任制实施后，除了保证国家继续以征收农业税和统购的形式掌握对部分农产品(000061，临床库存)的控制外，农民可以自主选择种植和经营内容，自主控制工作时间。有了这两点，当改革使农业剩余劳动力日益明显时，劳动力和其他投入要素开始重新配置。

其次，改革促进了产业和地区之间的劳动力流动。在计划经济条件下，人民公社体制、户籍制度和票制三驾马车严格限制了农村劳动力的产业转移和区域流动。随着微观激励机制的完善，劳动效率有了很大提高，农业剩余劳动力也变得明显。根据研究，在20世纪80年代中期，大约30%-40%的农业劳动力是过剩的，绝对数字高达1亿到1.5亿(泰勒，1993)。剩余劳动力转移的压力促进了一系列制度障碍的逐步消除，最终使劳动力得以重新配置。

农业剩余劳动力转移经历了从“以粮为钢”到多种经营、从单一种植到农林牧渔全面发展、从农业到乡镇企业、从“离国不离国”到小城镇乃至大中城市非农产业的转变。随着人民公社的废除和农产品产量的大幅度增加，农民最初被允许从事农产品的长途贩运和自我销售，这首次突破了就业的地理限制。此外，政府允许农民自带口粮到邻近的城镇工作，首次突破了城乡就业的障碍。到20世纪90年代初，随着粮票等票证制度的废除，农村劳动力进入各级城镇生活和就业不再存在技术障碍。

到目前为止，户籍制度仍然存在。尽管该制度不再禁止劳动力流动和人口迁移，但它根据户籍所在地将公共服务的提供分开。农民工及其家庭无法在工作场所平等享受儿童义务教育、基本社会保险、最低生活保障和经济适用住房等基本公共服务。然而，阻碍劳动力自由流动和人口迁移的制度性障碍已经大大削弱。从这个意义上说，户籍制度改革也经历了深刻的变革，正面临最后的突破。

第三，改革打破了劳动力进入的壁垒。在劳动力市场不发达、城乡分割的条件下，农业转移劳动力只能获得边际非农就业机会。例如，直到20世纪80年代，乡镇企业仍然是农业劳动力转移的主要吸纳部门。1992年后，沿海地区的劳动密集型制造业，特别是非公有制经济迅速发展，开始吸收大规模的跨地区移民劳动力，形成了最初的民工潮。此外，20世纪90年代末，城市劳动力市场的发展和国有企业用工制度的改革最终消除了劳动力跨地区、跨行业再分配的障碍。

第四，改革创造就业，重新配置城市劳动力。城镇新增劳动力就业和企业富余人员重组的逻辑和过程类似于农业剩余劳动力转移。虽然国有企业自改革之初就被赋予了以分权和利润分享为主要内容的就业自主权，但长期以来，国有企业的管理者一直受到各种约束，他们不愿意实际上无法行使自己辞退和雇用员工的权力。

直到20世纪90年代末，国有企业在面临严重经营困难的情况下，对就业制度进行了大刀阔斧的改革，打破了持续数十年的就业“铁饭碗”。一方面，下岗职工需要在获得一定社会保障的情况下，通过劳动力市场实现再就业。另一方面，新增劳动力也需要自主择业，劳动力资源的市场配置机制逐步形成。同时，它为农民工创造了越来越平等的竞争就业机会，也使得劳动力的重新配置进入了存量领域。

最后，对外开放扩大了就业机会。大规模吸收和转移劳动力的劳动密集型产业及其产品在国际市场上占有巨大份额的快速扩张是实现中国人口红利的关键。Spence等人(spence and hlatshwayo，2011)分析了美国的就业增长和结构。1990年至2008年期间，美国价值链低端的大量制造业向海外转移，相应的工作岗位也随之流失。在此期间，几乎所有新的就业机会都来自以服务业为主的非贸易部门，并得出结论说，“工业向外迁移摧毁了美国经济。”我们可以相应地观察到中国非农就业的扩大。

采用与斯宾塞相似的分类方法，基于2004年、2008年和2013年中国三次经济普查的数据，我们将非农产业就业按企业单位分为可贸易和非可贸易部门，并分别观察其增长规模和结构变化。在这里，我们强调贸易部门的制造业就业和非贸易部门的建筑业就业(图2)。

图2非农产业单位的就业增长和结构

资料来源:三次经济普查数据，国家统计局官方网站

从图2可以看出，在数据覆盖期间，中国非农产业(包括城乡)就业增长迅速，2004年至2013年平均年增长率为5.9%，2013年达到3.5213亿人；同时，贸易部门和非贸易部门的就业增长率相对均衡，前者的年均增长率为6.9%，后者同期为4.7%。事实上，这里使用的法律实体的就业数据远远没有充分反映非农业就业的实际增长。下面，我们比较几个不同的城市就业统计标准，我们可以看到这种差异，即实际就业及其增长明显高于图2所示。

在年度城市就业统计中，有一个口径是单位就业，它不仅包括法人实体，还包括工业活动(机构)，因此按这个口径获得的就业人数必然大于上述法人实体。根据这一"基本单位统计报告系统"获得的数据，2015年，仅城市单位的就业总人数就达到1.7778亿。此外，由于该单位的就业人数不包括私营企业和个体工商户，一旦将这两类就业加入统计，城市就业人数已增至3.6758亿。

此外，临时工和劳务派遣工(其中一些是农民工)在城市单位广泛使用，但在报表中往往没有记录为雇员，导致统计中遗漏了这些就业工人。因此，以城市家庭为基础，按照国际劳工组织推荐的口径，得出城市实际就业总人数高达4.041亿人，其与单位就业人数和个体私营就业人数之差可视为非正规就业人数。

即使这个数字也忽略了大量在城市稳定就业的农民工。据粗略估计(见蔡等，2016)，目前城市就业统计总量已经包含了约36.9%的农民工，此外，还有近2000万农民工没有包含在这一城市就业统计中。也就是说，如果将城镇稳定就业的农民工全部纳入城镇就业统计，2015年城镇实际就业人数将达到4.2373亿。

通过深化改革挖掘增长潜力

中国的经济改革促进了类似刘易斯描述的二元经济发展。在这一过程中，良好的人口结构有助于形成高储蓄率和资本积累率、充足的劳动力供给、人力资本的快速提高以及劳动力流动带来的资源再配置等发展条件，共同构筑了中国高潜在增长率。通过相关领域的改革，阻碍生产要素积累和配置的制度性障碍逐渐消除，最终实现了实际的高速增长。

随着人口进入新的特征阶段，劳动年龄人口和经济活跃人口的负增长加剧了劳动力短缺，削弱了劳动密集型产业的比较优势；资本-劳动比率的快速增长导致资本回报率的下降；新增劳动力的减少减缓了人力资本的提高；新农村劳动力的减少和人口的老龄化减缓了劳动力转移和城市化的速度，削弱了资源配置的生产力增长引擎。

这些因素表明，过去推动增长的人口红利正在消退，表现为中国经济潜在增长率的下降。和陆(2013)估计，中国经济的潜在增长率从2010年前的10%左右下降到“十二五”期间(2011-2015年)的7.6%和“十三五”期间(2016-2020年)的6.2%。迄今为止，实际增长放缓的轨迹和节奏一直遵循这一预测。

根据增长理论的预期和各国的发展经验，从追赶型二元经济发展到新古典主义技术前沿的增长，增长率几乎不可避免地会放缓(如barro，2016；eichengreen等人，2011年).然而，潜在增长率下降和实际经济增长放缓的速度可能因国家而异，也会导致不同的长期后果(eichengreen等人，2013年)。就中国而言，深化改革可以挖掘两种潜在增长率，从而帮助中国避免陷入中等收入陷阱，实现国家现代化的目标。

首先，传统的增长势头尚未完全耗尽。中国农业劳动力的比重仍明显高于领先国家，并有进一步大幅降低的潜力。通过推进户籍制度等领域的改革，允许农民工在城镇落户可以提高非农产业的劳动参与率和资源配置效率。与发达国家相比，中国劳动力的人力资本禀赋也存在巨大差距。通过教育(培训)领域的发展和改革，可以保持人力资本的不断提高。通过改革投资体制，为中小企业和非公有制经济创造更好的政策环境，促进公平的市场竞争，可以提高资本回报率。

第二，作为可持续增长的驱动力，全要素生产率有很大的提高潜力。在农业和非农产业间资源再配置的效果逐渐减弱的情况下，非农产业间和产业内企业间的生产要素再配置是提高全要素生产率的重要来源。只要同行业企业之间存在生产率差异，就意味着生产要素尚未达到最优配置。通过金融体制和国有企业改革，创造公平竞争和创造性破坏的环境可以赢得长期可持续增长的源泉。

西汉学者刘翔说:“90个人中有一半人走100英里路。对于中华民族2050年的伟大复兴目标来说，40年的改革开放仅仅是旅程的一半。无论从过去获得的经验还是赢得改革红利的潜力来看，改革开放仍将是中国合理增长率的源泉。纪念和回顾40年，也是把改革推向一个新阶段。

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