梁红：宏观税负再次上升 财政收入超出预算

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政府性基金的预算收入主要来自土地出让收入，近几年来土地价格的上涨大大超过了预算。从2013年到2017年，一般公共预算收入超过预算7730亿元，而政府基金收入超过预算4万亿元。

作者:洪亮，CICC首席经济学家

自1994年分税制改革以来，财政收入占gdp的比重有所上升。从1994年到2017年，财政收入占国内生产总值的比重从14.6%上升到20.9%；其中，税收占国内生产总值的比重从10.5%提高到17.5%。2012年营改增实施后，宏观税负上升趋势放缓。税收占国内生产总值的比重从2012年的18.6%下降到2017年的17.5%；财政收入占国内生产总值的比例从2015年的22.1%下降到2017年的20.9%。

年初以来，税收增长速度加快。从1月到4月，一般公共预算收入同比增长12.9%，高于2017年7.4%的年增长率。其中，非税收入下降8.8%；然而，税收收入同比增长16.5%，比第一季度10.2%的名义国内生产总值增长率高出6.3个百分点。去年第四季度名义国内生产总值增速开始放缓，但税收增长趋势反而加快。一季度，财政收入和税收收入占国内生产总值的比重同比增长0.8个百分点。

当前的税收增长率是由增值税和消费税驱动的

“营改增”改革不仅减税，而且提高了税率。2016年5月，“增值税改革”的全面实施一次性减轻了企业税负，增值税增速从2016年下半年到2017年上半年大幅下降。然而，增值税的上下游抵扣机制使得企业更难避税。同时，2016年10月全面启动的金税三期工程提高了税收征管效率。2017年下半年，随着营改增后一次性减税效果减弱，增值税增速开始加快。今年1月至4月，增值税同比增长18.4%，比2017年8%的增速快10个百分点以上。2016年，增值税占国内生产总值的比例回升至“营改增”改革前的水平。

烟草和汽车的销售收入加速了消费税的增长。今年1-4月，消费税同比增长24%，明显高于2017年的零增长。消费税主要对烟草、成品油、汽车和酒类征收，其中烟草约占消费税的一半。与去年第四季度相比，第一季度烟草制品业和汽车制造业的主营业务收入增速加快。然而，4月份消费税增长率已从第一季度的28%降至11.1%。

在增值税和消费税增长的推动下，城市维护建设税的增长速度也相应加快。城市维护建设税以增值税、消费税和以前的营业税为基础。尽管数额不大，但其增长率也从2017年的8.1%上升到今年1-4月的16.6%。增值税、营业税和城市维护建设税将占2017年税收的一半左右。

财政收入再次超过预算

一般预算收入长期超预算。财政部每年3月向全国人大提交的预算报告可以抑制财政赤字，但不能抑制财政收入。自1994年以来的大部分年份，年初财政收入超过预算，平均超过6.6%，仅在2015年低于预算。自2014年《预算法》修订以来，财政收入超预算的情况有所改善，但2017年，一般预算收入再次超过预算3937亿元，增幅为2.3个百分点。

全面财政收入超过预算的幅度较大。2014年修订的预算法确立了全面预算制度，规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。”但是，从近几年的全面预算收入来看，政府基金收入和社会保险基金收入超过预算的部分超过了一般公共预算收入。

个人所得税征收标准调整滞后，使得个人所得税收入保持高速增长。今年1月至4月，个人所得税同比增长20.8%，远高于第一季度人均可支配收入8.8%的名义增长率。在累进制下，个人所得税的增长速度自然快于居民收入的增长速度，因为随着收入的增加，更多的低收入人群将开始纳税，现有的纳税人将从低税级提升到高税级。自1994年分税制改革形成现行个人所得税制度以来，个税起征点已提高了三倍，累计增幅超过四倍，而同期城镇单位平均工资增幅超过16倍。自2011年上一次提高起征点以来，城镇单位月平均工资从3483元提高到6193元，起征点仍保持在3500元。

政府资金收入超过预算，推高了财政存款

财政存款再次上升。中国政府部门有大量的金融存款和机构群体存款。财政存款占m2的比例在2007年达到峰值后有所下降。2015-2016年振兴现有基金抑制了财政存款的增长，但2017年财政存款与国内生产总值的比率再次上升。今年4月末，财政存款同比增长19.4%。机构群体存款在m2中的比例也在持续增长[2]。

政府资金的收入大大超过了预算。政府性基金的预算收入主要来自土地出让收入，近几年来土地价格的上涨大大超过了预算。从2013年到2017年，一般公共预算收入超过预算7730亿元，而政府基金收入超过预算4万亿元。因此，虽然一般公共预算账户盘活了大量的现有财政资金，但政府资金账户可以产生大量的存款。2013年至2017年，政府资金账户累计余额超过2万亿元。

地方政府专项债券弥补了一般公共预算的资金缺口。财政预算将从2015年开始安排发行地方政府特别债券。根据年初的预算安排，专项债券用于弥补政府基金账户的赤字。然而，事后看来，即使2015-2017年没有发行地方政府特别债券，政府基金账户也是平衡的。发行专项债券给政府资金账户带来了平衡，弥补了一般公共预算账户的资金缺口，而超额存款带来了财政存款的增长。2018年财政预算安排地方政府专项债券1.35万亿元，规模进一步扩大。

高税收增长预计将回落

自3月底以来，已经采取了一些减税措施。今年计划减税8000多亿元，相当于2017年17.3万亿元财政收入的4.6%。其中，减税幅度最大的增值税改革已经实施。今年，我们将为市场参与者减少超过3000亿元的非税收负担。展望未来，税收和财政收入的增长率预计将下降。

个人所得税改革尚未启动。今年的个人所得税改革将“提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等特殊费用的扣除。”然而，《个人所得税法》修正案尚未提交全国人民代表大会常务委员会。根据以往的经验，从全国人民代表大会常务委员会的初步审查到个人所得税法修正案的正式实施，需要1-2个季度的时间。预计个人所得税改革的减税效果将在明年得到更多体现。

财政支出进度将加快。4月25日，财政部下发《关于加强地方预算执行管理加快支出进度的通知》，要求各级财政部门加快财政支出进度，加大盘活财政存量资金的力度。随着各项减税政策的实施和财政支出的加快，金融对实体经济的挤压将逐步缓解。

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[1]参见2014年11月5日CICC研究报告《中国资产负债表的奇葩——政府部门的巨额银行存款》和2015年12月8日CICC研究报告《再论政府和公共部门储蓄过度增长问题》

[2]2010年前后，政府机构存款口径有所调整，存在不可比拟的因素，但其长期上升趋势尚未改变。

文章来源

本报告摘自2018年5月28日出版的《宏观税负再次上升》

刘浏sac执业证书编号。:S0080512120001证监会行政总裁参考:贝881

洪亮sac执业证书编号。:s0080513050005 sfc ce ref:ajd293

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