侠客岛：个税改革的三大难题 我们准备好了吗？

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不久前，财政部将税制改革草案提交全国人民代表大会审议。当时，奈特岛也做了一个解释。

然而，在6月22日的全国人民代表大会审议期间，全国人民代表大会常务委员会的许多成员对该草案提出了修正案，该草案没有提交本次会议表决，可能需要修改或重审。

例如，全国人民代表大会常务委员会的一些成员建议，目前的门槛可能不考虑地区之间的收入差距，并建议设立一个国家豁免或浮动指数；

一些成员还认为，目前的门槛比2011年提高了40%，但同期国内生产总值增长了近60%。再加上通货膨胀，我们可以考虑进一步提高门槛；

另一些人则认为，应该有一个动态的豁免额调整机制，以便能够根据价格和通货膨胀等因素及时进行调整。

有议员亦提出一个较技术性的问题:在这次税制改革中，大家普遍关注的“综合扣除”，即房屋贷款、教育开支及其他可从税项中“扣除”的部分，扣除起来会很复杂，难以监管、申报及有很多漏洞，纳税人也难以监管。

的确，税制改革涉及的问题范围很广，可以说是全民关注的问题；然而，每一个重大和根本性的变化都需要支持性的工作。即使在“税收征管”领域，也就是通常所说的“税收征管”体系，要想更好地为税制改革服务，也需要有相应的进步和配套。

今天，我们继续邀请上海财经大学的范紫英教授，请他从这些“难题”入手，谈谈还有哪些问题需要解决。从这些技术分析中，我们可以看出税制改革更加困难和深远。

三个主要问题

大约三年前，我去中部一个省的地方税务局打印我的纳税证明，被告知我只能打印当年的数据，但由于数据库更换，无法提供以前年份的数据。

更让我吃惊的是，当我把我的身份证放在那台机器上时，它显示我的身份证号码对应着两个自然人，所以我甚至不能提供当年的税单。

如果是这样的征收管理制度，它是完全无法应付这种税制改革的。

改革开放以来，六次税收修正案都没有涉及到征管体制的改革。这次税制改革有六个主要内容。除第一条外，其余五项与税收征管有关。

这将使税务机关面临三大问题——自然人、家庭和跨地区。

在过去几十年的税收征管过程中，整个税务机关都没有直接面对自然人的习惯。甚至与自然人密切相关的个人所得税也要代扣代缴。

虽然有年收入超过12万元的申报系统，但大多数地方都是以步行的形式，年终申报既不会让你多缴税，也不会给你退税。

在这次改革中，综合税收和起征点(基本费用扣除标准)的结合将使税务机关直接面对所有自然人。综合税收:工资、工资收入、劳动报酬收入、报酬收入、特许权使用费收入等四项劳动收入统一计入综合收入，适用统一的超额累进税率。

这个似乎很简单。过去，它主要关注工资和薪金的累进性。事实上，其他项目并不是完全累进的，而且大多数都是比例税率。工资和薪水是固定收入，但其他项目不是。因此，门槛扣除标准每年计算一次(每年60 000，而不是每月5 000)，而不是目前的每月计算方法。

但这样一来，四种收入的综合收入就会在月与月之间明显波动。

例如，一年的劳动报酬收入集中在最后一个季度，按月代扣代缴，最后一个季度的适用税率偏高。由于门槛值每年计算一次，因此将有一个年终统一汇总和清算流程。12万元的年度收入申报制度实施后，税务机关将把多缴税款退还给所有人。

理想的税收征管模式应以家庭综合征管为基础。这次税制改革在这方面没有作出任何调整，但特别附加扣除将涉及家庭层面的问题。

子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金均为家庭级支出；因此，在演绎过程中，它涉及到夫妻之间的分配，甚至是长辈和晚辈之间的分配。

例如，夫妻双方共同偿还房屋贷款利息。该房屋虽以妻子的名义登记，但实际利息费用由双方承担，住房贷款利息的扣除采用限额扣除的方式，因城市而异。

假设当地扣除标准为5000元，根据社会保障、特别附加扣除和起征点的扣除顺序，如果妻子一方面的收入不足以全额扣除5000元的贷款利息，则丈夫应继续扣除剩余金额。

还有一种更复杂的情况——如果丈夫的收入超过妻子的收入，根据累进税率，税法还应该让丈夫和妻子双方选择谁将优先获得特别附加扣除。

因此，虽然个人税收不是由家庭在收入方面征收的，但支出方面基本上是在家庭一级。因此，特别附加扣除的引入也极大地促进了家庭共同征收制度。

此外，现有的税收征管基本上忽略了跨地区的问题。

例如，如果你在两个以上的地区赚取收入，这两种收入的税收是分开征收和管理的。然而，这项改革迫使税务当局解决跨地区的问题。

一方面，除工资和薪金外，部分综合制度的其他三项收入(工资和薪金收入、劳动报酬收入、稿酬收入和版税收入)可能来自不同地区。

但是，在征收过程中，这些收入应统一为“综合收入”，并采用3%-45%的累进税率。因此，只要是综合收益，就有必要将多个地区整合到同一个系统中。

另一方面，特殊附加税也应面临跨区域问题。

目前，劳动力频繁跨地区流动，有大量的人收入和消费场所不同。例如，在沿海地区工作的移民让他们的孩子在户籍所在地接受教育。在这种情况下，收入方的预扣税是在沿海地区，而支出方的特别附加扣除是在内陆地区，因此年终汇款需要跨地区连接。住房贷款利息的特殊扣除也存在类似问题。

我们准备好面对这些困难了吗？

历史

与其他税种相比，个人所得税是一种“奇怪”的税种。具体表现为:由地方税务局征收，但不是地方财政收入。

自1994年以来，中国有两套税务机关:垂直的国家税务局和地方税务局。国税局的管理范围包括中央税收和共享税收，如增值税和消费税。地方税务局的管理范围仅包括地方税，如2016年以前的营业税。

这两个机构不仅在管理体制上，而且在税收征管上。

2002年以前，个人所得税的税收全部归地方财政，属于地方税收。根据国家税收征收管理的原则，个人所得税一直由地方税务局征收管理。然而，2002年，中国对税收份额进行了调整，将所得税(包括个人所得税和企业所得税)从地方税改为共享税，中央政府拿走了60%。

如果采用1994年的征收和管理原则，自2002年起，个人税收应由国税局征收和管理。但是，当时税收很少，两种税收制度还没有做好衔接的准备，所以税收分成了，但是税收征管机构把它留在了地方税务局。

障碍物清除

看来这三个“直人”将给税收征管带来很大的障碍。然而，近年来的几次体制改革基本上扫清了三大“直板”的障碍。

例如，国家和地方税收的合并。6月13日，国家税务局和省级地方税务局完成了合并，两个市县基层税务系统将在近期内快速推进。如果国家税和地方税仍然是分开的，可以想象，这次的税制改革不会那么有力。

国家和地方税收合并后，将在国家一级形成统一的纵向税收征管体系。新的税务局将不再存在地区间趋同的问题。全国各地纳税人的收入和支出可以跨地区无缝连接。

另一个例子是建立自然人纳税人识别号码系统。企业纳税人一直都有一个完整的身份号码系统。当一个企业在不同的地区缴纳不同的税时，它会有一个唯一的id来对应。我国自然人纳税人识别号制度的建立相对落后。2013年，基于身份证号码的纳税人识别号码系统正式建立。

该系统的建立将为跨地区、跨行业、跨交易的税收征管带来极大的便利。自然人纳税人的身份号码完全连接了不同部门的个人信息。

税收征管模式越复杂，对信息系统建设的要求就越高。“金三工程”于2016年全面启动，覆盖所有税种、所有税收环节和所有税务机关，基本满足信息化要求。这个系统最强大的部分是它与其他部门的联网。

这意味着在两个地方输入税务信息时使用相同的数据库系统，因此地区之间没有差异。

意义深远的

从税收征管的角度看税制改革，我们可以发现，这些改革不仅仅是为税制改革做准备。因此，它的影响比个税改革更广泛、更深刻。

在过去的几年里，税收征管中的漏洞受到了广泛的批评。区域分工的制度因素和信息化建设的技术因素。随着这些问题的彻底解决和各部门之间信息的网络化，税收征收率将明显提高。

例如，从这次税制改革中提到的“反避税条款”可以看出，一项税收将不再仅仅是一项“工资税”——毕竟，通常需要避税的不是工人阶级。

另一个例子是税收激励。在一些地区，高收入企业高管获得了大量退税，其中一些直接给予个人，而另一些则返还给企业。因此，高收入阶层的税收负担非常低。

改革后，整个税务部门不再是地方政府的下属部门，而是完全隶属于国家税务总局。统一的垂直管理体系将有助于全面清理税收优惠。

在现代国家，税务局被认为是最“强”的部门，但我国税务部门目前受到各种政策的干扰，在实际执法过程中，无法依法征收和检查，绝大多数普通人(603883，咨询单位)没有与税务局直接沟通的习惯。

经过这一轮税制改革，税务局可能会成为人们生活中一个相对重要的对口单位。

从税制改革的内容来看，要实现这些改革，税务部门需要很强的信息整合能力，税务部门需要联合银行、教育、房管、社保等部门获取这些部门纳税人的相关信息。因此，税制改革似乎是税务部门自己的事，但它实际上需要许多部门的合作。

我们还期待着中国的跨部门信息整合，通过这一改革可以大大改善这一整合。

正文/范紫英

(上海财经大学经济管理学院教授)