董登新：从中央调剂金走向全国统收统支

本篇文章4627字，读完约12分钟

2018年4月27日，人力资源和社会保障部召开了2018年第一季度新闻发布会。截至3月底，北京、山西、上海等12个省(区、市)政府已与社保基金委员会签订委托投资合同，合同总金额为4750亿元，其中已收到并开始投资3066.5亿元。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

2018年4月27日，人力资源和社会保障部召开了2018年第一季度新闻发布会。截至3月底，北京、山西、上海等12个省(区、市)政府已与社保基金委员会签订委托投资合同，合同总金额为4750亿元，其中已收到并开始投资3066.5亿元。事实上，截至2017年底，中国企业职工基本养老保险累计余额为4.12万亿元。想象一下:如果基本养老保险在全国范围内协调，4.12万亿元全部由国家社会保障基金委员会统一托管，会是什么样的情况？

事实上，我们已经将有限的基本养老保险基金分散到全国2000多个统筹单位。这种“地方分家”的局面不仅使养老金余额无法在全国范围内发挥互助和盈余调节的作用，而且还大大增加了养老金的行政成本。从县市到省级政府的资金筹集既昂贵又困难，而且存在许多系统漏洞。此外，基本养老保险基金余额是地方重要的财政资源之一，且基金余额较大。例如，截至2016年底，广东省职工基本养老保险余额高达7000多亿元，是全国余额最大的省份，但仅委托投资1000亿元；此外，江苏、北京和浙江省的资金余额均超过3000亿元，是中国第二大省，但江苏和浙江省不愿意委托投资。原因不言而喻。

与其收集困难，不如收集和支持整个国家。因此，解决问题的唯一途径是尽快实现基本养老保险基金的国家统筹，尽可能缩短中央调节基金制度的过渡期，结束地方割据，打破地方封锁，真正实现全国“统一”的基本养老保险制度。

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强会见了中外记者，并回答了他们的提问。李克强总理指出，今年将实施养老基金调整制度，中央政府将收取3%的统筹调整费，今后将提高这一比例，以弥补部分省份可能出现的养老金缺口。这是首次正式披露职工基本养老保险基金中央调节基金制度的开放时间和支付比例。但是，对于具体的实施时间、支付基数、支付单位和调节基金托管单位，目前还没有明确的答案，本文将对此进行分析和探讨。

(一)关于中央调节基金制度的基本要素

中国共产党第十九次全国代表大会的报告明确指出，要尽快实现全国基本养老保险的统筹。从人力资源和社会保障部的工作安排和公开声明来看，“第一步是在2018年实施基本养老保险基金中央调节制度”，即中央调节基金制度预计从2018年1月1日起实施。在操作程序和时间节奏上，地方政府先将职工基本养老保险费入库，然后按比例支付中央调节基金。“先征后付”可能需要三个月的时滞，以便进一步核实地方的调整。

关于中央调节基金上缴单位的问题。虽然职工基本养老保险名义上实现了省级统筹，但中国仍有2000多个统筹单位。谁来承担中央调节基金上缴单位的角色？由省人民政府，还是由总体规划单位？显然，为了进一步完善省级统筹，我们应该确保省级人民政府是支付中央调节基金的唯一单位。也就是说，省级人民政府必须由全省所有协调单位负责中央调节基金的集中支付。

目前的省级调节基金如何上缴，中央调节基金如何尽快上缴？如何精算？这需要进一步理顺关系。事实上，最简单和最有效的解决办法是仿效广东省。广东省人民政府决定，“自2017年7月1日起，全省企业职工基本养老保险基金实行省级统筹，省级管理，全省统一调度使用，实行统一核算、分级管理。存储，等比率传输。”这是真正意义上的“省级统筹”，即全省统一征集和支持。

因此，笔者建议中央政府出台一个强制性的统一时间表:各省最迟要在2018年底前真正实现全省职工基本养老保险基金的统一筹集和支持，这不仅是全国统筹的关键一步，也是建立中央调节基金过渡模式的重要环节。事实上，没有谈判的余地来实现真正的省级协调，这项工作不能再无限期地拖延下去。全省统一收支可以很好地解决全省职工基本养老保险基金的统一调整和全省中央调节基金的统一支付，使各统筹单位不再需要继续向省政府支付省级调节基金。

以中央调节基金为基础。笔者建议，中央调节基金的基数应分为两部分:一是各省在某一时间点职工基本养老保险基金的累计“存量”；第二，从某一年开始，基金收入在该年“增加”。如各省职工基本养老保险基金截至2017年底的累计余额可设定为基金存量，中央调节基金可一次性支付3%；从2018年开始，当年各省职工基本养老保险缴费总额(不含地方财政补贴)将按3%的比例按季上缴中央调节基金。这样，更有利于提高省与省之间“共享贫富”、“互助互济”的功能。

论中央调节基金的管理单位。建议国家社会保障基金委员会统一管理中央调节基金。原因很简单:国家社会保障基金理事会实际上已经接管了各类公共养老金，如中央预算拨款部分、国有资产转让部分、个人账户实行中央直拨试点部分、广东、山东等省的职工基本养老保险基金委托部分，而国务院机构改革将国家社会保障基金理事会置于财政部的直接管理之下。因此，国家社会保障基金委员会统一保管中央调节基金。它更有利于公共养老金的统一分配和收支的便利。此外，今后，职工基本养老保险基金将由国家社会保障基金委员会统一筹集和支持。

(二)尽可能缩短中央调节基金过渡模式的过渡期，防止机构套利

中国共产党第十九次全国代表大会报告明确指出，尽快实现基本养老保险全国统筹，就是要实现职工基本养老保险基金全国统筹。但是，由于我国职工基本养老保险省级统筹只是名义上的，大多数省份还没有真正实现职工基本养老保险省级统筹。因此，基本养老保险全国统筹仍不可能一步到位，我们被迫采取中央调节基金的过渡模式。然而，这种过渡模式的过渡期不能太长。作者建议2020年应该是最后期限。这一主张有两个重要原因:第一，我们应该在2020年全面建设小康社会。因此，这种过渡模式的过渡期不能超过2020年底；第二，如果中央调节基金过渡模式的过渡期较长，可能会导致地方政府的制度套利和博弈行为。在地方标准和地方保障方面，为了使地方企业少缴费(如浙江、广东已将企业缴费从国家标准的20%降低到14%)，为了节省地方财政对职工基本养老保险的补贴，地方政府可以尽量先花掉资金余额，最后将少的资金余额交给中央政府。这是一个高风险的机构套利。

为了防止地方政府的制度套利，唯一可行的办法是尽可能缩短中央调节基金过渡模式的过渡期，尽快实现全国统一征集和支持职工基本养老保险基金。这种过渡模式的最终期限可以在2020年底前确定，这与全面建设小康社会的国家战略部署是一致的。

(3)在中央调节基金模式的过渡期间，必须加快哪些配套改革？

在实现基本养老保险全国统筹的过渡时期，即实施中央调节基金制度的两三年内，必须抓住机遇，加大职工基本养老保险全国统筹配套制度的改革力度。作者建议至少应加快以下改革任务:

(1)建议2018年底前，各省必须实现全省职工基本养老保险的统一征缴和支持，并为2020年底前将中央调节基金模式转变为“全国统一征缴和支持”做好充分的制度准备。

(2)2018年，国有资本将一次性全额划转，充实社保基金。这是国务院已经作出重大部署的任务，必须认真完成。据经营性国有资本存量测算，全国社保基金名下应有三、五万亿资产，这将大大弥补“视同缴费”的历史转化成本，进而提高职工基本养老保险基金的支付能力和平衡能力。

(3)作者建议在2020年前将男女退休年龄统一到60岁。原因很简单:截至2016年底，中国参加基本养老保险的人数为8.87亿，其中只有5000万城镇女职工仍执行50岁或55岁的退休年龄标准，而其他8亿参保人员(包括所有城乡居民)的退休年龄已统一为60岁。因此，将男女法定退休年龄统一为60岁只涉及5000多万女性雇员的利益。与其他被保险人相比，他们只是一小部分人。更重要的是，这一改革不仅有利于制度公平，还可以大大减少劳动力资源的浪费，解放5000多万提前退休、被家庭封闭的妇女，送她们去社区服务和养老服务。一方面，它可以缓解“社区空虚拟”的尴尬和养老服务的不足。另一方面，这是一项多用途的社会改革措施。

(4)国务院已经部署的第一支柱养老金的削减应当与替代率的降低同时进行。笔者建议将基本养老保险的用人单位缴费率从目前的20%一次性降低到12%，职工缴费率保持在8%不变。原因有二:首先，浙江和广东省已将雇主缴费率从20%降至14%；第二，我国灵活就业人员的总缴费率大多执行20%的标准。在雇主的供款率降至12%，加上雇员的供款率8%后，总数正好是20%，与弹性雇员的标准相同。这也是国际惯例。

但是，在大幅度降低缴费率的同时，职工基本养老保险的替代率也应该从目前的66%降低到50%左右。只有这样，才能为最终实现全国统一的职工基本养老保险基金征缴和支出留有回旋余地和制度空空间。否则，在实现国家统一收支后，中央政府很可能无法承受“高贡献率和高替代率”的精算平衡。因此，第一支柱养老金必须是回报的“底线保证”和防止老年人贫困的制度来源。这也是国际惯例。

此外，笔者赞同国内大多数学者关于修改《社会保险法》的建议，将“统一会计”的部分积累制改为“统一会计”的现收现付制。事实上，中国现行的职工基本养老保险制度已经自动演变为“统一核算”的现收现付制。如果重新建立个人账户，不仅成本高，而且操作起来极其困难。更重要的是，

(5)第一支柱的雇主费用减免8个百分点将转移到第二支柱，作为雇主支付企业年金或职业年金。同时，建议整合住房公积金、企业年金和职业年金三项制度，实行“三金合一”，合并后可命名为“强制性公积金”，同时取消企业年金、职业年金和住房公积金三项制度。这样，不仅可以保证用人单位缴纳“强制性公积金”的最低标准为8%，而且还可以大幅度简化制度，落实第二支柱养老金，有效减轻企业社会保障缴费的总负担。

(6)金融机构应大力发展第三支柱养老产品，引导家庭理财将资产配置重点转向养老储蓄和养老投资。通过做大做强第二、第三支柱的国家养老金储备，不仅可以支持公共资金的快速扩张，还可以有效改变个人理财习惯和家庭资产配置结构，从而实现a股“去零售化”，使养老金和公共资金成为中国资本市场最重要的两大长期机构投资者。

(7)为了完善强制性和有效性制度，建议将地方社会保障费改为中央社会保障税。“费改税”也是一种国际惯例，有利于提高支付管理效率，降低行政成本。最重要的是，只要有劳动收入，就必须缴纳社会保障税，这样就不会出现社保代扣、漏缴或少缴的尴尬局面。3月21日，中共中央发布了《深化党和国家机构改革方案》。为了降低征管成本，理顺职责关系，提高征管效率，方便纳税人，省、次省级国税和地税机构进行了合并，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费由税务机关统一征收。这是一个非常重要的组织准备，它将为社会保险“费改税”奠定坚实的制度基础。

本文摘自《养老金与金融》。本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
电子邮件地址:mingjia @ jrj，电话号码:010-83363000-3477。期待您的加入！