目标做减法 政策做加法！——2020年《政府工作报告》解读

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目标减法，政策加法！——解读《2020年政府工作报告》

(海通宏宇博)

摘要

稀释增长，确保底线。由于全球疫情和经贸形势的高度不确定性，今年的报告没有提出年度经济增长的具体目标。但淡化增长目标并不意味着没有目标。一方面，报告虽然淡化了增长目标，但强调要把重点放在“六保”和“六保”上，保持“六保”底线。另一方面，报告仍然强调小康社会的任务。我们相信，在疫情的影响下，如果中国经济今年能够实现3%以上的增长，国内生产总值仍可以比10年翻一番，小康社会的目标也是可以实现的。事实上，从今年报告的财政赤字规模及赤字比率目标来看，可以估计名义本地生产总值增长率预计为5.4%，相当于本地生产总值增长率与本地生产总值平减物价指数增长率“3%+2.5%”及“2%+3.5%”的总和。

优先就业，对症下药。在今年的报告中，就业在所有主要发展目标中排名第一，在所有具体工作安排中也排名第一。可以看到对就业的高度重视。据报道，今年城镇新增就业目标将降低到900万人，城镇调查登记失业率目标将分别提高到6%和5.5%。我们认为，预期的就业目标已经进行了重大调整，反映了当前严峻的就业形势。三类人的就业受到更大程度的影响，即退出劳动力市场的人、新失业的人和失业的人。在需求方面，报告提出要努力稳定现有就业，积极增加新增就业，促进失业人员再就业。在供给方面，报告强调，要加强对重点行业和重点群体的就业支持，对低收入人员实行社会保障费用自愿延期支付。今明两年，超过3500万人将接受职业技能培训，200万人将进入高等职业院校。

活跃金融，壮大空之前。今年政策方面最大的亮点在于空.积极的财政实力首先，财政赤字率目标大幅提高至3.6%，首次超过3%。二是新增财政赤字1万亿元，抗疫专项债券1万亿元，全部转移到地方政府，支持减税、减费、减租、降息，扩大消费和投资。三是新增地方专项债务1.6万亿元，主要用于支持科技创新和新型城镇化的新老基础设施建设。四是新增减税、减费5000亿元。6月前到期的减税和减费政策是在前期出台的，实施期限延长到年底，小微企业和个体户推迟到明年。总体而言，实际财政赤字增加了3.6万亿元，实际赤字率可能上升到8.5%。

货币变得宽松、灵活和适度。今年政策的另一个亮点是货币政策已经松动。首先，虽然货币政策的基调依然稳健，但已从去年底的“灵活适度”升级为“更加灵活适度”，强调“采取降低RRR、降息、再融资等措施”。第二，货币社会融资增速继续回落，但强调“明显高于去年”，这证实了货币政策开始松动。货币宽松政策旨在加强对稳定企业的金融支持。据报道，推迟偿还中小企业贷款本息的政策将延至明年3月底，这将大大扩大政府融资担保的覆盖面，并大幅降低利率。这两个“必须让”意在缓解融资困难，引导贷款市场利率下降。我们认为，今年的货币政策显然已经变得宽松，从去杠杆化和稳定杠杆化回到阶段性的正杠杆化。

扩大内需的改革创新。在今年的具体目标中，稳定企业和确保就业排在第一位，其次是改革创新和扩大内需。报告强调，困难和挑战越大，就越有必要深化改革，打破体制和体制障碍，激发内生发展势头。具体而言，包括七个方面:流通服务改革、要素市场化配置改革、国有资产和国有企业改革、民营企业发展环境优化、制造业升级、科技创新支撑能力提升、大众创业创新。我们认为，今年以来，改革步伐明显加快，不仅贯彻了十九届全国人大和十九届四中全会精神，也为中国未来中长期经济增长提供了内生动力。报告强调，中国内需潜力巨大，要深化供给结构改革，突出民生导向，扩大消费和扩大投资有效结合，相互促进。在消费方面，通过稳定就业增加收入、保障民生，提高居民消费意愿和能力；在投资方面，我们将加强新基础设施建设、新型城镇化建设以及交通、水利等重大项目建设。我们认为，基础设施将是最重要的投资起点，而刺激消费仍需要稳定就业和增加收入。

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2020年5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京召开，总理作了政府工作报告。今年的《政府工作报告》与往年相比有何不同和亮点？以下是我们的解释:

1.稀释增长，确保底线

第一个区别是，经济增长目标首次被淡化。今年的报告没有设定年度经济增长目标。对此，报告指出，我们还没有设定具体的年度经济增长目标，主要是因为全球疫情和经贸形势的不确定性很大，中国发展面临一些不可预测的影响因素。

但淡化增长目标是否意味着没有目标？在我们看来，它不是。

一方面，尽管报告淡化了增长目标，但也强调了“六个保证”的底线思想。报告强调，这样做将有助于指导各方集中精力落实“六个保证”和“六个保证”。“六保”是今年“六保”工作的重点。保持“六保”底线将稳定基本经济盘；稳中求进，为全面建设小康社会奠定坚实基础。

另一方面，报告仍强调小康社会的任务，3%的增长率仍可提高一倍左右。报告强调，今年要“努力实现全面建设小康社会的目标和任务”。我们在上一份报告中指出，如果今年中国经济能够实现3%以上的增长，国内生产总值仍能比2010年增长近一倍，小康社会的目标也能实现。

事实上，该报告还暗示了对名义gdp增长的预期。报告指出，今年财政赤字比例计划安排在3.6%以上，财政赤字将比去年增加1万亿元。事实上，这意味着假设2020年名义国内生产总值增长率为5.4%和104.4万亿元。然而，5.4%的名义国内生产总值增长率正好对应于实际国内生产总值(量)增长率“3%+2.5%”、“2%+3.5%”和国内生产总值平减指数(价格)增长率的组合。

2.优先就业，对症下药

第二个区别是就业目标排名第一。不仅在所有主要发展目标中，而且在所有具体工作安排中，就业都是第一位的。事实上，就业在“六保”和“六保”中名列第一。高层对就业的关注是显而易见的！

今年，三大就业目标都在向更为谨慎的方向调整，调整幅度相对较大。报告显示，今年城镇新增就业900多万人，调查失业率约为6%，登记失业率约为5.5%。相比之下，过去三年城镇新增就业目标为1100万人，除2009年外，每年持平或增加100万人；城市调查失业率在18年中有所上升，过去两年的目标是5.5%；城镇登记失业率在过去五年中为4.5%，自2002年以来一直稳定在4.5-4.8%，调整幅度不超过0.2个百分点。

预期就业目标的明显调整反映出当前就业形势严峻，政策也是良药。今年的就业形势有多严峻？我们在以前的报告中指出，有三类人的就业受到影响:退出劳动力市场的人、新失业的人和失业者。据我们估计，这三个群体的总数超过4500万。报告也对症下药，强调:努力稳定现有就业，积极增加新就业，促进失业人员再就业。

加强对重点行业和重点群体的就业支持。确保就业的关键难点在于如何加强对重点行业和重点群体的就业支持。以大学毕业生为例，考研是缓解就业压力的重要目的地。20年间考研人数达到341万，比19年前增长18%。据报道，今年有874万大学毕业生。为促进市场导向的社会就业，高校和地方政府应提供持续的就业服务。以就业困难人群为例，报告提出，今年将对低收入人群实行自愿缓缴社会保障费的政策，今明两年将有超过3500万人次的职业技能培训，200万人将进入高职院校学习。

3.活跃金融，壮大空之前

今年政策的最大亮点是“强势/0”之前的财政政策。具体来说:

首先，将财政赤字率目标提高到3.6%。这是财政赤字率首次超过3%。我们在此前的专题报告中指出，在经济放缓和实施减税、减费的双重背景下，19年来实际财政赤字率已达4.9%。从美国、欧洲和日本等发达经济体的经验来看，功能性金融一再帮助它们走出危机。我们认为3%不是赤字率必须保持的红线，如果赤字率超过3%，就应该突破3%。

二是财政赤字增加1万亿元，发行抗疫专项债券1万亿元，全部转移到地方政府。报告指出，今年的财政赤字比去年增加了1万亿元，同时发行了1万亿元的防疫专项债券。以上2万亿元全部转移到地方，建立专项转移支付机制，主要用于保障就业、保障基本民生和市场主体，包括支持减税、减费、减租、减息，扩大消费和投资。我们认为，将2万亿元全部转移到地方政府的意义不仅在于加大就业和改善民生的力度，还在于优化中央和地方政府之间的财权和行政权的分配。

三是新增地方政府专项债券1.6万亿元。据报道，今年将安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，可用作项目资本金的专项债券比重将提高。主要投资方向是:加强新基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。我们认为，考虑到地方专项债务同比大幅增长，且主要投资于基础设施，预计2020年基础设施投资将会非常高，增长率预计将从过去两年的不到5%恢复到10%以上。

第四，企业每年减负2.5万亿元。据报道，今年我们将继续实施降低增值税率和企业养老保险率的制度，并增加减税和减费约5000亿元。前期出台了6月前到期的减税、减费政策，实施期限延至年底，小微企业和个体工商户所得税缴纳延期至明年。据估计，每年企业减负将超过2.5万亿元。

总的来说，今年的积极财政可谓是多管齐下:新增财政赤字1万亿元，抗疫专项债券1万亿元，地方专项债务1.6万亿元，税费减免5000亿元，实际财政赤字3.6万亿元。实际赤字率可能从去年的5%上升到8.5%。

4.货币宽松、灵活、适度

政策方面的另一个亮点在于转向宽松的货币政策。具体来说:

首先，稳健货币政策的基调:更大的灵活性和适度性。尽管今年报告中的货币政策基调依然稳健，但与18年来的“保持中性、适度从紧”相比，19年来的“适度从紧”已明显转向宽松。事实上，去年底中央经济工作会议的声明仍然是“灵活和温和的”。这一变化发生在2月底，疫情的影响使得2月底的政治局会议将稳健货币政策的基调升级为“更加灵活和温和”。4月底，中共中央政治局会议的基调进一步升级为“使用降低RRR、降息和再融资的手段”，这也出现在今年的报告中。

其次，我们继续淡化货币社会福利的增长目标，但强调它明显高于去年。尽管今年的报告与过去两年一样，继续淡化货币和社会金融的增长目标，但与18年来的“合理增长”相比，19年来“明显高于去年”的表述与一季度货运管理报告中“基本匹配，略高于名义国内生产总值增长率”的表述不谋而合，这意味着货币政策将明显松动。

放松货币政策，加强对稳定企业的金融支持。据报道，延迟偿还中小企业贷款本息的政策将延长至明年3月底，这将大大扩大政府融资担保的覆盖面，并大幅降低利率。大型商业银行普惠小微企业贷款增速将高于40%，支持企业扩大债券融资。报告强调，必须大幅度提高中小企业贷款的可获得性，必须大幅度降低综合融资成本。这与今年3、4月两次中央政治局会议强调的“引导贷款市场利率下调”和第一季度货运管理报告“通过改革进一步降低社会融资成本”的主张是一致的，即贷款市场报价利率将继续下调。

总的来说，今年的货币政策显然已经松动，从去杠杆化和稳定杠杆化回到阶段性的正杠杆化。

5.扩大内需的改革创新

在今年的具体目标中，稳定企业和确保就业排在第一位，其次是改革创新和扩大内需。

关于改革和创新，报告指出，困难和挑战越大，就越有必要深化改革，打破体制和体制障碍，激发内生发展势头。

具体来说，主要包括以下七个方面:一是深化配送服务改革，调整措施，简化程序，促进更多的服务事项由一个网络处理；二是推进要素市场化配置改革，改革创业板和试点登记制度，给予省级政府更大的建设用地自主权；三是提高国有企业改革成效，实施国家改革三年行动，深化混合所有制改革，重点抓好国有企业主业；四是优化民营经济发展环境，确保民营企业平等获得生产要素和政策支持，清理和废除不合理的规章制度；五是推进制造业升级和新兴产业发展，发展产业互联网，推进智能制造；第六，提高科技创新支撑能力，稳定支撑基础研究和应用基础研究；第七，进一步推进大众创业和创新，发展风险投资，增加风险担保贷款。

今年以来，改革步伐明显加快。4月9日，《关于完善要素市场化配置的意见》正式发布，以市场定价和有序流动为核心的土地、劳动力、资本、技术和数据等五大领域要素改革全面展开。5月18日，《关于完善经济体制的意见》正式下发，不仅描绘了市场主体、市场竞争、要素配置、政府职能和民生保障五大领域改革的宏伟蓝图，而且强调了对外开放战略和完善法制为改革提供保障。我们认为，深化改革不仅是贯彻落实十九大和十九届四中全会精神的需要，也是中国未来中长期经济增长的内生动力。

关于扩大内需，报告指出:中国有很大的内需潜力，因此有必要深化供给面结构改革，突出民生导向，使扩大消费和扩大投资有效结合，相互促进。

促进消费基础设施。从需求方面的三驾马车来看，一方面，通过稳定就业，我们可以增加收入，保障民生，提高居民消费意愿和能力，发展养老和托儿服务，扩大农村消费。另一方面，重点支持新基础设施和城镇化建设，加强交通、水利等重大项目建设，支持民营企业平等参与。此外，报告强调，要加快实施区域发展战略，实施支持湖北发展的一揽子政策，提高生态环境治理的有效性，确保能源安全。

我们认为，今年的报告仍然强调“住房不应该投机”，并没有提到棚改，这意味着房地产投资很难指望，基础设施将成为最重要的投资起点。在融资改善的支持下，基础设施投资增速有望明显加快，随着“新基础设施”数量的增加、公募基础设施reits的推出以及旧住宅小区改造的帮助，基础设施投资有望在融资来源和项目投资上有所创新。作为国内需求的一半，消费的重要性不容忽视。本质上，刺激消费仍然需要稳定就业和增加收入。提高居民的消费意愿和消费能力同样重要。