应该加大向西部供地还是向深圳供地？

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正文:熊柴，恒大研究院

摘要

在过去的几十年里，在中国的区域土地规划中，一直存在着两个学派的长期争论:“小城镇学派”和“大城市领导的城市群学派”。受“小城镇学校”关于“控制大城市规模，积极发展中小城市，平衡区域发展”的规划理念的误导，虽然人口继续向城市群集聚，但长期以来，控制大城市土地利用，增加中小城市土地利用，控制东部地区建设用地，增加中西部地区建设用地的趋势(002302)明显，导致土地资源配置与人口流动趋势存在明显偏差。它带来了一系列深层次的经济和社会问题，不仅增加了中西部地区(600139)的资源环境压力，也限制了东部地区集聚效应的发挥。这也是一二线城市高房价和四线城市高库存的根本原因。从地区来看，2009年至2016年，东部地区城市建设用地增量比例比人口增量低12.9个百分点。就城市规模而言，2006年至2017年，城市常住人口超过1000万的城市人口增长了34.1%，但城市土地利用仅增长了28.2%；人口不足20万的城市人口增长1.5%，城市土地增长19.8%。

深圳近期房价上涨的根源在于长期持续的人口流入和土地供应的严重短缺。从2005年到2018年，深圳人口增长了57%，但城市建成区面积仅增长了29%，特别是2015年以来，深圳人口年均增长超过50万，居全国首位。然而，由于生态红线，深圳近50%的土地无法开发。目前，深圳人均住房建筑面积只有22平方米，远远低于中国城镇人均39平方米。中国香港是过去的一个教训，深圳必须避免陷入工业空心态的困境。

我们认为，促进区域协调发展，应尊重优势区域人口和产业集聚的客观规律，利用不同区域的比较优势，通过打破要素流动壁垒、完善区域间利益补偿机制，构建区域协调机制，促进集聚平衡。

2019年12月，习近平总书记在《求是》上发表了《促进优势互补、高质量发展的区域经济布局形成》一文，指出要尊重优势地区人口和产业集聚的客观规律，提升中心城市、城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，增强其他地区保障粮食安全、生态安全和边境安全的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

但是，现有的一些观点和规划仍然要求“土地利用指标应进一步向西部倾斜”，这是有争议的，不符合人口聚集在城市群而西部人口继续向外迁移的客观市场规律，也不符合中央政府“让优势地区有更大的发展空空间”的精神。我们要按照“土地服从人民”的市场规律，促进区域协调发展，推进要素市场化改革，释放中国经济增长潜力。

我们建议:一是尊重优势地区产业和人口集聚的客观规律，加快实施城市群战略。第二，建立和完善宅基地自愿有偿退出机制，以居民人口增长为主要标准供给城市土地，以人为本，实现新人与土地的联动。第三，优化城市土地在区域和城市之间的配置，推进市场化的省际土地交换和利益共享机制。

总之，按照都市圈人口集聚的市场规律，土地应该与人同行，人与土地应该相联系，从而增加对深圳等都市圈的土地供给，减少西部和东北地区的土地供给，促进供需平衡和资源配置效率，促进中国经济平稳健康发展。

文本

1尊重从城市化到城市群的客观规律

在过去的几十年里，在中国的区域土地规划中，一直存在着两种学校之间的长期争议:由大城市领导的“小城镇学校”和“城市群学校”。“小城镇学派”关于“控制大城市规模，积极发展中小城市，均衡区域发展”的计划经济思想长期占据主导地位。1980年10月，中国第一次城市规划会议确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月，《城市规划法》规定“严格控制大城市规模，积极发展中小城市”，城市化发展道路由法律确定(2008年《城乡规划法》废止后实施，未提及城市化发展战略)。2000年6月，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。此后，中国的城镇化发展战略逐步调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但“控制大城市发展，积极发展中小城镇，统筹区域发展”的思想仍在相关政策文件中广泛出现。

“小城镇学校”的初衷是避免其他国家走过的城市化弯路，如欧美大城市的疾病、拉丁美洲的贫民窟等，这是相当多的中国学者和政策设计者所倡导的。这听起来很理想，关起门来思考似乎是合理的。然而，在实践中，它严重脱离了现实，这与人口流动的趋势、发达国家城市化的国际经验以及资源的市场配置相违背，导致了一系列严重的经济和社会问题。

1)在人口方面，“小城市学派”主张严格控制大城市的人口规模，引导人口向中小城市流动，实现所谓的均衡发展。从中国户籍制度改革进程来看，对小城镇定居的限制在20世纪80年代开始放开；2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口向中小城镇有序转移。《2014年国家新型城镇化规划(2014-2020)》要求全面放开城镇和小城市的落户限制，有序放开中等城市的落户限制，合理确定大城市的落户条件，严格控制500万以上特大城市的人口规模。然而，正如我们所看到的，中国的人口并不像“小城镇学校”所预期的那样聚集在中小城市，而是继续聚集在大城市及其周边地区。根据我们之前在《中国人口迁移》报告中的分析，从1982年到2018年，一、二线城市的平均年人口增长率明显高于全国平均水平，表明存在长期的人口净流入；第三，四线城市人口年均增长率低于全国平均水平，表明人口基本上继续外流。长江三角洲、珠江三角洲和京津冀城市群常住人口的总比例从1983年的18.3%上升到2018年的23.6%。在人口超过1000万的24个大都市地区，永久居民的总比例从29.7%增加到34.7%。

通过分析数百年来十几个主要经济体的数据，我们发现大多数国家的人口都在不断聚集在城市群和大都市地区。人口平均分布和区域均衡发展是虚假命题，小城镇化模式不符合经济规律。发达国家的城市化一般经历两个阶段:从城市化到城市群。郊区化将发生在一些处于城市化后期的国家，如美国，但它仍然是大都市地区内人口分布的调整，没有人口返回小城镇甚至农村地区的总体现象。客观地说，发达国家的城市化模式虽然存在诸多问题，但总体上是成功的，尊重了市场规律，优化了资源配置，促进了经济增长，实现了人的自由流动和发展；然而，主张“小城市化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家的成功经验，试图通过行政手段人为地阻碍人口的自由流动、人们对城市文明的向往和年轻人阶层的流动，这是相当自负的。

人口流动的驱动因素和基本规律是什么？简而言之，人们去高处，人们跟着行业走。由于规模效应、交易成本、学习效应等。，大多数行业都有集聚效应。人们追随行业，人口自然聚集在以大城市为核心的城市群，流向和聚集在经济较发达、收入水平较高、就业机会较好的地区，特别是那些有才华、有梦想的年轻人。服务业比工业更需要集聚，因此在城市化的中后期，人口更集中在大都市地区。

2)在土地方面，“小城镇学校”主张严格控制大城市的土地使用，增加中小城市的土地使用，控制东部的建设用地，增加中西部地区的建设用地。改革开放初期，为了充分发挥东部沿海地区的地理优势，中国首先实施了率先发展东部地区的战略，使东部地区的经济开始快速发展。在这种背景下，“小城镇派”开始要求控制东部和大城市的建设用地。例如，1999年的《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010)》要求东南沿海地区严格控制建设用地规模，尤其是城镇和开发区。2016年，《全国土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案》要求严格控制大城市和特大城市的土地利用规模，合理安排大、中、小城市的土地利用；京津冀、长三角、珠三角等地区逐年减少建设用地增量，促进产业结构高端高效发展，防控“城市病”。

上述做法导致了土地资源配置和人口流动之间的明显偏差。人口不能在市场机制下控制，土地在指数管理下控制。人地分离和土地错配不仅增加了西部的资源和环境压力，也限制了东部和大城市集聚效应的发挥。这也导致了一线和二线城市的高房价，以及曾经的三线和四线城市的高库存。从2003年到2016年，中国东部国有建设用地供应面积从61.2%下降到34.2%，中部从16.3%上升到24.3%，西部从16.3%上升到35.6%，东北从6.3%上升到2011年的峰值16.9%，然后下降到5.8%。结合国家统计局的人口数据和自然资源部的土地数据，2009年至2016年，东部地区常住人口增长占全国总量的41.4%，但城市土地利用增长仅占28.5%，低于人口增长12.9个百分点；然而，中部、东北部和西部地区的城市土地增长比例分别比人口增长高1.7、4.4和6.8个百分点。在人地不匹配的背景下，东部地区人均城市建设用地面积从110.7 m2下降到107.9 m2，中部地区从104.1 m2上升到113.8 m2，西部地区从122.5 m2上升到134.2 m2，东北地区从124.3 m2上升到139.8 m2。

就城市而言，根据住房和城乡建设部的数据，2006年至2017年，城市常住人口超过1000万的城市人口增加了34.1%，但城市土地利用仅增加了28.2%(由于缺乏数据，一线城市的土地利用数据是根据城市建成区计算的)；然而，城市地区常住人口不到20万的城市人口增加了1.5%，而城市土地增加了19.8%。从2006年到2017年，1000万人口以上城市的人均建设用地从72.2平方米下降到68.8平方米，而20万人口以下城市的人均建设用地从117.8平方米上升到139.1平方米。

针对上述问题，近年来，我国区域土地发展战略逐步明确调整为“以中心城市为导向，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市进行分类政策”的新格局。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更有效的区域协调发展新机制的意见》要求建立中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式。2019年2月，国家发展和改革委员会发布了《培育和发展现代都市圈的指导意见》，要求推进中心城市和周边城市(镇)在同一城市的发展，将培育现代都市圈作为城市群建设的突破口；并要求开放和取消对单个大城市以外的城市定居的限制。2019年4月，国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大城市要合理缓解中心城市的非核心功能，大城市要发挥规模效应和辐射作用，中小城市要制定分类政策，其中萎缩的中小城市要减肥强身，改变惯性增量规划思维。2019年8月，中央财经委员会第五次会议强调加强中心城市和城市群的经济和人口承载能力。2020年4月，《中共中央国务院关于建立完善要素市场化配置体系和机制的意见》明确要求引导劳动力要素合理、顺畅、有序流动，推进土地要素市场化配置。

深圳和其他大城市迫切需要增加土地供应，以避免落入中国香港的industry/きだよ

深圳近期房价上涨的根源在于长期持续的人口流入和土地供应的严重短缺；从2005年到2018年，深圳人口增长了57%，但城市建成区面积仅增长了29%，特别是2015年以来，深圳人口年均增长超过50万，居全国首位。房地产着眼于长期的人口，中期的土地和短期的金融。从人口角度看，1979年至2019年，深圳市常住人口从31.4万人迅速增加到1344万人；根据实际管理人口，包括短期流动人口和职业与居住地分离的人口，深圳目前人口已超过2000万。特别是北京和上海在2013年大力控制人口之后，深圳的常住人口在2015年至2019年间每年增加53.2万人，居中国所有城市之首。此外，深圳有许多年轻人，而且对拥有住房有很大的需求，特别是在学区；2015年，深圳15-59岁人口比例高达81.9%，远远高于北京的73.5%、上海的70.8%和广州的74.7%。从土地角度看，2005年至2018年，深圳市建设用地从839平方公里增加到1006平方公里，增长19.8%(国土资源部数据)，其中城市建成区从713平方公里增加到928平方公里，增长28.9%(住房和城乡建设部数据)，同期深圳市常住人口增长57.4%。2018年，深圳人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇39平方米的平均水平。此外，深圳存量住房中有大量的城中村和集体宿舍，商品房不到200万套(深圳市住房和城乡建设局官员在2018年底披露了180万套)。根据深圳市住房建设规划(2016-2020年)，深圳市常住居民的住房拥有率到2015年底达到34%，目标是到2020年底提高到40%。

受生态红线影响，深圳近50%的土地无法开发。深圳土地面积为1997平方公里(不含深汕合作区)，仅为北京的1/8左右，上海的1/3左右，广州的1/4左右。从2005年到2018年，深圳市建设用地比例从42.0%上升到50.4%，另有974平方公里(占49%)被深圳市土地利用总体规划(2006-2020)确定为生态保护范围，禁止随意开发。根据深圳市土地利用变化调查数据，截至2018年底，深圳市农业用地超过900平方公里，其中耕地、园地、林地和草地分别为36.2、201.9、573.9和22.5平方公里，其中耕地还包括20.3平方公里的永久性基本农田；工业用地和居住用地分别为273平方公里和213平方公里，分别占全市土地面积的13.7%和10.8%。当然，在目前的土地管理体制下，即使生态保护的范围缩小，深圳的发展建设仍然需要大量的建设用地指标，需要跨区域进行分配。

深圳是否有必要保留近50%的生态红线仍有争议。首先，生态红线的划定在一定程度上受制于行政区划。例如，如果惠州并入深圳，即深圳的行政用地面积扩大至13，600平方公里，如何确定生态保护和土地开发利用的红线？毫无疑问，这将有助于在更大的区域层面上优化土地资源的配置，一些现有的生态红线可能会被重新规划。未来迫切需要打破行政区划，优化土地资源配置。第二，不应过分强调生态价值，而应忽视经济和社会价值。结合区域功能定位和经济社会发展的主要矛盾，综合考虑土地利用问题。深圳肩负着建设中国特色社会主义先锋示范区和全球基准城市的伟大使命，没有必要在这2000平方公里的土地上保留如此大规模的农业用地和生态空房。生态价值很重要，经济和社会价值也很重要，必须综合考虑。第三，生态红线面积的比例不能简单地比较不同城市建设用地与行政区域的比例，而应忽略行政区域的大小。除深圳外，中国还有上海、东莞等土地面积相对较小的城市，面临着发展强度接近50%甚至更高的问题；当然，上海等城市仍有大量的农村土地，通过优化城乡建设用地结构，可以增加城市建设用地和城市居住用地。举一个极端的例子，如果一个城市的土地面积只有100平方公里，是否仍然有必要划定生态红线，应该划定多少比例的生态红线面积？我们不能硬性地把一定比例的区域土地面积作为发展的限制。土地面积大的城市拥有20%-40%的建设用地就足够了，但土地面积小的城市可能需要60%-80%的建设用地。

中国香港是过去的教训，深圳必须避免陷入工业空的心理困境。2019年，香港的土地面积为1111平方公里，人口为741万。香港地形以丘陵为主(20%的土地为低地)，地表覆盖植被，其中林地/灌木/草地/湿地占66%。根据《1976年郊野公园条例》和《1996年海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里(37%)的郊野公园及特别地区受政府保护，不能发展。然而，由于环境保护主义者的抗议在2005年后几乎停止，土地的使用因开垦而增加或减少。在1985-2017财政年度，香港政府总共出售了556万平方米(相当于5.56平方公里)的住宅用地，按人口增长计算，这只是人均2.81平方米。土地供应的严重短缺导致香港房价从1986年到2017年平均每年上涨约10%，居世界主要城市前列。目前，香港发达的城市土地占土地的24%，居住用地占7%(包括大量土地利用率低的农村土地)。人均居住用地只有10.4平方米，人均住房面积只有16平方米；将近20万人租房？房间，人均住房面积只有5.8平方米。根据numbeo网站的数据，香港房价与收入的比率是48倍，房价与房价和收入的绝对比率在国际大都市中名列前茅。在高房价的压力下，香港的产业逐渐以空为中心，贫富差距扩大，阶层固化，国际竞争力逐渐下降(参见恒大研究院2018年11月的报告《高房价的困境——对香港住房制度的反思》)。

促进区域协调发展的关键是尊重人口和产业流动的客观规律，促进集聚平衡

区域协调发展是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。改革开放40年来，中国逐步形成了以京津冀、长三角、粤港澳四大板块战略为主导的区域经济发展总体战略布局。2003年，党的十六届三中全会首次提出了区域协调发展战略，2018年，党的十九大将区域协调发展战略提升为新时期七大国家战略之一。改革开放初期，为了充分发挥东部沿海地区的地理优势，中国首先实施了率先发展东部地区的战略，使东部地区的经济开始快速发展。新世纪前后，为了解决日益突出的区域发展不平衡问题，西部大开发(1999年)、东北振兴(2003年)和中部崛起(2004年)相继启动，逐步形成了四大板块区域发展的基本战略格局。自2013年党的十八大以来，海南提出了建设“一带一路”、京津冀协调发展、发展长江经济带、建设粤港澳大湾区、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、生态保护和黄河流域优质发展等重大战略。总体而言，四大板块战略旨在促进四大区域的协调发展，京津冀、长三角、粤港澳三大战略主要强调集聚和极化，而长江、黄河两大战略更注重生态保护，促进可持续发展。

成渝地区双城经济圈的建设有望成为第八大战略。成渝地区是除东部三大城市群之外发展潜力最大的19个城市群之一，近年来一直受到中央政府的重视。2019年，国家发展和改革委员会的《2019年新型城镇化建设的重点任务》首次具体谈到成渝城市群。2020年1月，中国金融委员会会议要求“推进成渝地区双城经济圈建设，形成西部优质发展的重要增长极”。5月，国务院《政府工作报告》第一次专门谈到成渝地区双城经济圈的建设。从“成渝城市群”到“成渝双城经济圈”的提法转变，体现了中央政府对中心城市主导作用的客观尊重。

在实践中，中国的区域发展差距经历了一个从扩大到缩小的过程。四个地区人均国内生产总值的变异系数从2003年的峰值0.458下降到2019年的0.336。但是，由于市场机制发展的差异，也面临着南北发展不断分化、东北增长乏力的问题。从区域经济增长的角度来看，1978年东、中、西、东北地区的gdp份额分别为43.4%、22.7%、20.6%和13.3%(区域gdp/区域gdp总量)；随着东部发展战略的实施，东部地区的经济增长率在2007年前继续领先，其经济份额从1978年的43.4%上升到2007年的55.5%。此后，中西部地区的经济增长开始领先，但东北地区的经济增长率在2013年后逐渐下降。截至2019年，四大区域的经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。从地区发展差距和反映各地区人均国内生产总值总体相对差异水平的变异系数来看，四大地区人均国内生产总值的变异系数从1978年的0.371上升到2003年的峰值0.458，2014年回落到0.287，2019年扩大到0.336；人均gdp最高的东部和人均GDP最低的西部(2018年后的东北部)之间的差距已经从2003年峰值的2.61倍缩小到2019年的1.76倍。2014年以来区域发展差距扩大的主要原因在于南北经济增长持续分化和东北增长乏力，根本原因在于北方市场改革滞后。2015年至2019年，四个地区的年均实际国内生产总值分别为7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年，北方15个省和南方16个省的实际国内生产总值分别为5.9%和6.9%。

我们认为，促进区域协调发展的关键在于充分尊重优势区域人口和产业集聚的客观规律，利用不同区域的比较优势，打破要素流动壁垒，完善区域间利益补偿机制，促进集聚平衡，构建区域协调机制。促进区域协调发展，不能追求不同地区经济总量的平衡，也不能要求不同地区经济发展水平相同。我们必须充分发挥不同地区的比较优势，促进要素合理流动和高度集中，不断推进基本公共服务的全覆盖、基础设施的相对均衡利用和发展中人民基本生活保障水平的基本均等化。两极分化是世界经济发展的常态，在集聚发展中应促进相对平衡。

从现实的角度来看，促进区域协调发展的关键在于进一步消除人口和其他要素流动的各种制度和制度障碍，进一步促进人口和其他要素向东部和大都市地区城市群的集聚。从区域来看，2019年，东部、中部、西部和东北部地区的经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份额分别为38.6%、26.5%、27.2%和7.7%，经济人口比分别为1.34、0.84和0.8；其中，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀城市群聚集了23.6%的人口和5%的土地，创造了38%的国内生产总值，经济与人口之比为1.6。24个人口超过1000万的大都市聚集了32.5%的人口和6.2%的土地，创造了52.2%的国内生产总值，经济与人口之比为1.6。

2019年12月，习近平总书记在《求是》上发表了《促进优势互补、高质量发展的区域经济布局形成》一文，指出要尊重优势地区人口和产业集聚的客观规律，提升中心城市、城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，增强其他地区保障粮食安全、生态安全和边境安全的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

应该强调的是，基本公共服务不可能实现均等化，争取均等化是不可能的。该政策的可行目标在于全面覆盖。目前，一些政策要求促进基本公共服务均等化，但在实践中基本公共服务在数量和质量上难以实现均等化。例如，目前的农村振兴战略并不意味着所有村庄都应该得到发展和振兴。随着人口不断向城镇迁移，大量村庄的衰落甚至消失是不可避免的。只有少数具有地理优势或独特资源优势的村庄能够振兴，值得振兴。如果在实践中机械地、静态地推进农村振兴，很可能造成大量的财政资源浪费。今年5月，中共中央、国务院《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求“公共资源配置要从城市行政层面提升到实际服务管理人口规模”。

但是，现有的一些观点和规划仍然要求“土地利用指标应进一步向西部倾斜”，这是有争议的，不符合人口在城市群聚集、西部人口不断外迁的客观市场规律，不符合中央政府“让优势地区有更大的发展空空间”的精神，不利于促进区域协调发展。 要素市场化改革与中国经济增长的释放例如，中共中央、国务院最近发布了《关于新时期推进西部大开发形成新格局的指导意见》，要求“继续实行差别化土地利用政策，进一步将新增建设用地指标向西部倾斜，合理提高荒山、沙地、戈壁等未利用土地的开发建设指标。” 西部地区未利用土地规模巨大，合理增加未利用土地开发有利于支持西部地区发展，不影响耕地保护。然而，新增建设用地指标进一步向西部倾斜，这与大都市圈人口集聚的趋势和西部人口的持续迁移不一致。这与习近平总书记2019年12月《促进优势互补、高质量发展的区域经济布局形成》一文要求“加快土地管理体制改革，将建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”相一致。.....这不符合“让优势地区有更大的发展空空间”的精神，也不符合中共中央、国务院4月《关于建立更加完善的要素市场化配置体系和机制的意见》要求的“推进土地要素市场化配置”的相关精神。

我们建议:一是尊重优势地区产业和人口集聚的客观规律，加快实施城市群战略。人口和产业向城市群和都市区的高度集中是人类社会发展的客观规律，是全球大势所趋，也是中国经济社会发展的必然路径。建议通过一系列市场化改革，促进人口、土地、资本、技术、数据等要素的自由、充分流动，实施城市群战略。第二，建立和完善宅基地自愿有偿退出机制，以居民人口增长为主要标准供给城市土地，以人为本，实现新人与土地的联动。目前，“人地联动”是指定居农业移民数量与城市建设用地供应之间的联动(《关于建立2016年增加城市建设用地规模与吸纳定居农业移民数量联动机制的实施意见》)，不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张的矛盾。今后应加快农业转移人口的城市化进程，建立和完善宅基地自愿有偿退出机制，将新增常住人口与土地供给挂钩，增加人口增长地区的建设用地供给，减少人口减少地区的土地供给。第三，优化城市土地在区域和城市之间的配置，推进市场化的省际土地交换和利益共享机制。在人口、土地、资本、技术和数据等因素中，土地改革严重滞后。例如，中国补充耕地的潜力主要在西部和东北地区，而需求主要在东部；人口、资金、技术等要素基本上可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素的配置却仅限于省内乃至城市。2004年之前，上海等一些省市试图跨省换地，但在2004年被叫停。2018年3月，国务院发布了《全国跨省补充耕地综合管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩储蓄指标省际调整办法》，开始允许在中央统筹下进行小规模省际土地交换；但是，规定中央政府统一下达调整任务，统一确定调整价格标准，统一筹集和使用资金。本质仍然是计划分配。2020年4月，党中央、国务院《关于建立更加完善的要素市场化配置体系和机制的意见》将土地要素市场化配置置于五大要素首位，体现了深化土地改革的紧迫性和决策层次的确定，要求“探索建立全国建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。”当然，在推进省际土地交换的过程中，必须注意耕地占补数量和质量的平衡。