亟需补齐公共卫生投资的短板

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面对建国以来传播最快、传播最广、最难防控的新冠肺炎肺炎疫情，人们需要深刻反思。其中，前重庆市市长、中国国际经济交流中心副主任黄最近呼吁，要像修铁路和公路一样，在公共卫生领域建设基础设施。这一建议无疑触及了当前公共基础设施建设，特别是公共卫生体系建设中的一个重要缺陷。

就像过去抗击非典一样，现在顽强地阻断新冠肺炎肺炎病毒，再次见证了中国政府在全国范围内调配资源的能力，更清楚地看到了中国人民团结一致、克服困难的难得的共同努力，但也暴露出中国公共卫生设施和应急能力不足的重要缺陷。紧急情况下，国家决定在武汉投资建设火神山和雷神山医院，同时重建“避难所医院”。虽然两者都发挥了扩大床位供应和临时入院的作用，但由此所耗费的巨大财力和人力资源是不难想象的。同样，有必要对疫情后的公共卫生设施建设进行深入思考。

随着公共财政对民生基础设施投资的不断增加，我国公共卫生建设投资也在不断增加。与1978年的35.44亿元相比，40年后，公共卫生财政投入达到1.6万亿元，占国内生产总值的比重从0.9%上升到1.7%。然而，尽管投资的绝对数量增加了很多，但中国财政投资的比例仍然相对较低，甚至略高于低收入国家1.5%的平均水平，而发达国家的公共卫生支出占7%，中等收入国家占4.5%。此外，政府对公共卫生的投资并不总是在增加(1995年的最低水平仅为0.62%)，而增长率则是表现不佳的总体公共基础设施投资的增长率。

通过对公共卫生总支出的进一步清查，可以看出政府在公共卫生方面的投资并不令人满意。数据显示，2018年公共卫生支出总额为57，998亿元，占国内生产总值的6.6%，不仅低于高收入国家(平均8.1%)，也低于低收入国家(平均6.8%)。更重要的是，在由政府卫生支出、个人卫生支出和社会卫生支出组成的公共卫生支出总额中，政府卫生支出所占的比重逐年下降。仅在过去10年中，2010年政府支出的比例为28.7%，但2018年降至28.3%，中间最高的一年仅为30.66%，呈总体下降趋势。与此同时，政府支出占卫生总支出不到30%的比例不仅明显低于主要工业化国家，而且在新兴市场国家也达到45%。此外，美国、日本等主要工业化国家的卫生总支出平均占政府总支出的13%，最高可达17%，而中国仅为11%。

过去，政府对公共卫生的财政投入不足的原因是公共卫生消费观念落后，即公共卫生支出被视为一种福利消费甚至消费性支出，而不是人力资本投资；另一方面，在分税制财政体制下，中央和地方的财权和行政权是不对称的，地方政府主要负责卫生支出。在资本供应非常有限的情况下，城乡之间和地区之间的公共卫生建设不平衡。然而，经济理论告诉我们，公共卫生服务具有非常显著的正外部性。例如，治愈一名新冠肺炎肺炎患者可降低其他社会成员感染的可能性，这就是为什么公共财政必须果断承担治疗新冠肺炎肺炎的费用。不难知道，政府只能在公共卫生投资和建设中发挥主导作用。

必须强调的是，依靠产业链的相关作用，增加公共卫生投资可以完全带动经济增长。经验表明，当年只有30%左右的铁路、公路等基础设施财政投资可以转化为国内生产总值，而教育、卫生、文化等公共服务和设施投资的60%至70%可以转化为国内生产总值。因此，相同的财政投入对公共卫生的投资效率更高，对gdp的拉动作用更大。此外，作为与教育并列的人力资本的两大基石，健康不仅是个体学习能力的基础，也是个体劳动生产率的基础，是个体智力、体力、情感和发展能力的基础。因此，投资公共卫生意味着投资健康和人力资本，这种投资行为不仅可以提高劳动效率，还可以增加企业产出，甚至带来国家财政收入的稳定增长。

还应该明确的是，公共卫生的首要目标不是利润，而是公共福利。因此，增加足够的公共卫生机构、增加完整的医疗床位和招聘更多的专业公共卫生人员可能会导致资源闲置，但从长远和整体的角度来看，它们是社会机构健康运行的保障，是政府公共安全能力提高的标志，也是一个国家隔离和阻挡巨大公共卫生灾害的强大屏障。有了他们的保护，一个国家和一个城市将更有勇气在危机中生存，不会因为灾难的蹂躏而遭受人民生命和国民经济的严重破坏和打击。

综上所述，在“十四五”计划开始后的五年里，中央和地方政府花2000-3000亿元来弥补整个中国公共卫生体系的不足是绝对必要的，中央政府应该在公共卫生投入方面起带头作用。因此，中央政府可以通过发行公共卫生专项债券和公共卫生彩票筹集资金，增加地方政府公共卫生专项债券的发行规模，并通过ppp等方式吸引社会资本进入。在加强医院和公共卫生机构基础设施配置的基础上，财政增量资金需要重点建立包括疾病预防控制、重大疫情防治、医疗保险和救助、应急物资保障等四大支柱和八大支柱的国家和地方公共卫生应急管理体系。

(作者是中国市场学会理事和经济学教授)