找准对策 推动养老金实现全国统筹

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□董登新，武汉科技大学金融证券研究所所长

据了解，广东省职工基本养老保险基金积累余额较大，但黑龙江省存在收支“缺口”。市场上有意见认为广东的养老金余额应该直接分配给黑龙江省“调剂”，但我认为这是不可行的。在我国各省全面实现“省级统筹”之前，有必要采取“中央调节基金制”的过渡形式。

一般来说，各省积累的养老金余额主要取决于三个因素:一是区域经济发展程度。经济越发达，参保意识和支付能力越强，地方财政补贴能力越强，养老金余额越多，反之亦然；第二，劳动力的净流入。在劳动力净流入更多的地区，不仅劳动力越年轻，而且缴费人数越多，养老金余额就越多。相反，劳动力净流出越多的地区，不仅会加剧人口老龄化，还会减少缴费人数，养老金余额越少；第三，实施国民保险计划。在国家招生计划执行不力的地区，不仅入学率低，而且按时足额征收社会保险费的情况也相对较差。例如，一些企业隐瞒、漏缴、少缴和不缴纳社会保险费，这些地区的养老金余额将“坐拥mountain/きだ 0/”。

中国的基本养老保险是省内统筹的，这要求各省寻求自身的平衡。因此，广东省没有责任用养老金余额直接“救济”黑龙江省。

首先，1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。决定明确规定，企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。这是各省自主确定用人单位缴费比例的重要法律依据，表明各省职工基本养老保险筹资水平由各省自行确定，缴费水平根据各省收支平衡情况确定，养老保险收入无权在各省之间转移。

目前，许多省尚未实现全省职工基本养老保险的统筹，县市仍占很大比例。在这种情况下，至少证明了我国职工基本养老保险仍停留在“省内统筹”的阶段。也就是说，目前职工基本养老保险只能在各省或县市“统一收支”，各统筹地区自行负责收支平衡，不可能在各省之间直接转移和调整。

二是2000年12月，国务院发布了《关于印发完善城镇社会保障制度试点方案的通知》，明确规定社会统筹基金和个人账户基金分开管理。社会统筹基金不能占用个人账户资金。个人账户资金由省级社会保险机构管理。在这个时候，谈论社会统筹余额而不是个人账户的所有权是非常片面的。如果社会统筹基金被强行跨省分配，就相当于剥夺了个人账户权益。

三是2007年1月发布的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹的通知》明确规定，基本养老保险基金由省级统一调度和使用，由省级统一筹集、支持和直接管理。现阶段也可以采用省级统一核算，省、地(市)级调整，结余资金由省级授权的地(市)、县管理。其中，中央财政、省级财政补助资金和上解调整资金均由省级进行调整。省级统一按国家规定组织实施基本养老保险基金的投资和运营。通知明确规定，职工基本养老保险基金只能由各省统一调度使用，由各省直接管理。

第四，2015年8月，国务院颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确规定省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的主体，可以指定省级社会保险行政部门和财政部门承担具体事务。简而言之，即使对于养老金余额的委托投资，也不应该采取强制行政命令，而应该由地方政府自愿委托，以平等合同作为信用载体。可以看出，养老金余额的保管应尊重地方政府作为客户的意愿，这是一种平等的契约关系。

同时，即使基本养老保险是“全国统筹”，也不可能用广东养老金的盈余来“救济”黑龙江。因为在实现全国统筹养老金后，中央政府将“筹集和支持”，各省的资金余额必须一步到位地转移到中央政府。全国被保险人的基本养老保险直接向中央政府支付，所有被保险人的养老金由中央政府直接支付。这是欧美发达国家流行的全国统一的基本养老保险。因为在全国统筹之后，地方政府将不再有基本养老保险基金，也不再控制或干预养老保险的收支。所有基金余额将由中央政府收取，不会有省或地区差异。

2017年第19次全国代表大会报告明确提出，要尽快实现养老保险的全国统筹。2017年9月，人力资源和社会保障部下发了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，明确指出，为进一步完善省级统筹制度，促进国家总体规划的实现，各地要在实现基本养老保险制度、支付政策、待遇政策、资金使用、资金预算和经办管理“六统一”的基础上，积极创造条件，实现全省基本养老保险基金统一征缴。这种说法是真正意义上要达到的“省级统筹”的标准，即“六个统一”加上“全省统一征集和支持”。

通知明确要求全省实行统一的汇率政策。目前，尚未统一企业职工基本养老保险费率的省份应制定过渡性措施，最迟在2020年实现全省统一费率。事实上，作者认为仅仅在2020年统一汇率是不够的。省级统筹需要的是“全省统一收支”，县市政府不再干预养老金收支。只有这样，我们才能正式过渡到“国家总体规划”。

因此，在我国各省全面实现“省级统筹”之前，有必要采取“中央调节基金制”的过渡形式。因此，2018年6月，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定从2018年7月1日起建立养老保险基金中央调剂制度。通知明确规定，中央调节基金由各省养老保险基金组成。按照各省职工平均工资的90%和应参保的在职人数作为计算保险金额的基数，解决比例从3%开始逐步提高。

中央调节基金由收入决定，当年筹集的所有资金都分配给地方政府。中央调节基金按人均定额分配，分配的资金数额根据人力资源和社会保障部、财政部批准的各省退休人员人数确定。一个省分配的数额=一个省批准的退休人数×全国人均分配的数额。其中:全国人均分配=筹集的中央调节基金/全国核定退休人数。

可以看出，中央政府从全国各省征收的“调节基金”不仅分配给存在养老金缺口的省份，而且是根据退休人员人数平均分配的。因此，在中央调节基金制度的过渡时期，3%的征收和统一分配仍在非常有限的范围内实现盈余和不足的调节、互助和互助。换言之，中央政府并不打算直接南水北调，这显然是为了实现从省级总体规划到国家总体规划的平稳过渡。