扩大投资者范围 加快地方债市场发展

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2019年，“稳增长”已成为当前经济工作的重中之重，重点是加大基础设施投资。在去杠杆化和风险防范的背景下，城市投资、私募、信托等地方融资渠道逐渐收紧，“开门”成为弥补基础设施资金缺口的必由之路。也就是说，提高地方政府债券的发行限额，加快地方政府债券的发行节奏，不仅是满足地方政府基本融资需求的主要途径，也是发挥政府债券基金稳定投资、扩大内需、弥补不足的重要手段。

当然，应该认识到，虽然今年地方政府债券的发行和扩张速度加快，但这并不意味着地方债务风险的防范和化解会有所放松。地方政府债务融资的规范化和债务信息的阳光化仍是大势所趋，地方债务风险防范管理仍将坚持“开前门、堵后门”的主要思路。此外，通过商业银行的交易平台和柜台市场拓展地方债券发行渠道，促进地方债券投资主体多元化和交易更加活跃，也是地方债券市场发展和建设的一个重要方面。

加快地方债券发行的影响几何

随着地方政府债券发行规模和速度的加大，地方资金来源将得到有力保障，基础设施投资增速将继续上升，这将进一步支撑固定资产投资总量的稳定，缓解短期经济下行波动的压力。同时，地方债务融资资金不仅用于“借新还旧”，维持地方金融运行，支持地方经济发展，更重要的是，将重点放在短板地区和薄弱环节，为经济结构的深化转型和高质量发展服务。

2019年，加快地方债券发行有利于地方债券发行步伐更加平稳有序，避免集中发行，降低对资本供求、市场利率等的影响。，避免挤压债券市场的其他基础资产(特别是民营企业债券资产的发行和交易)；另一方面，加快地方债券的发行和使用，保证重点项目的资金需求，可以缓解地方政府的偿债压力，同时对稳定投资、扩大内需、弥补不足起到重要作用，从而更好地发挥积极财政政策的作用，对冲短期经济下行压力。

此外，新发行的地方债券中特别债券的数量进一步大幅增加。地方专项债券发行规模大幅扩大，有利于确保重点项目的资金支持，对解决在建项目的“半拉工程”和隐性债务项目的政府拖欠建设资金问题发挥了重要作用。

长期以来，地方政府过度依赖房地产，大部分财政资金来自土地销售收入。随着宏观政策调控力度的加大，房地产开发商的征地热情下降，地方财政无法再维持卖地收入。与此同时，房地产业对税收贡献的降低也加剧了地方财政资金缺口的压力。因此，发行地方政府债券已成为地方财政加强基础设施建设的重要资金来源之一。一般来说，地方政府债券分为普通债券和特殊债券。前者是为非营利公益项目发行的政府债券，以一般公共预算收入偿还；后者是以一定收入的公益项目发行的政府债券，以政府资金和项目对应的专项收入偿还。

地方政府一般债券主要用于“借新还旧”，以缓解债务偿还压力，维持金融正常运行，支持地方社会发展。地方债务专项债务以项目收入为基础。一方面，它侧重于支持在建项目的资本需求，避免“半拉”项目；另一方面，未来重点将放在短板领域和薄弱环节，新专项债券的发行规模和试点范围将进一步扩大，包括铁路、公路、水路、机场、水利、能源、农业和农村、生态和环境保护、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等。

速度的提高和风险防范是否会平衡

目前，中国经济稳定多变。宏观经济政策需要加强反周期调控。在财政政策方面，首先是加大努力，提高地方债务限额，这体现在总量的增加上；第二，提高时效性，即提前尽早授权发行，这有利于地方政府提前做好计划，尽早安排重点项目推进，leaving/きだよ/time为地方政府发行债券以应对上半年的经济形势，这有利于平稳增长的顺利实现。总体而言，加快地方政府债券的发行和扩张将成为2019年上半年稳定投资、拉动经济增长的重点，大量地方基础设施和公共服务项目的落地也将带动基础设施投资的持续复苏。

同时，2018年底，全国金融工作会议部署2019年金融工作时，三次提到防范和化解地方政府债务风险，特别是隐性债务。财政部近日发布了《地方政府债务信息披露办法》，指出通过提高地方政府债务信息透明度和加强社会监督，可以严格防范地方政府债务风险。这意味着，在与风险的艰苦斗争下，地方政府债务监管严格、压力大的情况不会减少，在坚持打开“前门”的同时，没有严格的“后门”让地方政府非法借款或严格封锁。事实上，今年以来，中央政府大幅提高了地方政府专项债券的额度，并提前授权加快地方债券的发行。一方面，它进一步鼓励满足地方基础设施资金的合理需求，另一方面，它间接削弱了地方违规借款的动机。

2019年，地方政府债务融资将实现规范化，债务信息将呈现“阳光”或大势所趋。地方债务风险防范和管理的主要思路仍然是“开前门，堵后门”。一方面，地方政府只能通过正式发债筹集资金，通过增加发债数量、提高发债进度和资金使用效率及透明度来满足当地经济社会发展的合理资金需求；另一方面，为满足地方合理的融资需求，应继续加强非法债务担保的责任追究，更好地发挥公众在地方政府债务融资中的监督作用，化解存量债务隐患，防范区域性系统性金融风险。

近年来，在银行间市场发债的基础上，在监管部门的大力支持下，外汇市场逐渐成为发行地方政府债券的重要渠道。交易所发行的地方政府债券不仅规模大，而且品种齐全。2018年，33个省市先后在外汇市场发行2.56万亿元地方债券，占公开发行规模的68%，比2017年增长150%。其中，债券种类涵盖了几乎所有种类的债券和短期、中期和长期，特别是一年期、两年期和30年期的首次发行构成了空白色市场。同时，地方债券发行市场化程度明显提高，市场化询价方式使发行人基本面得到更客观的反映，提高了市场化定价水平。

此外，在投资者结构方面，地方债务投资者更加多元化。传统上，地方债务的主要持有者是银行机构。根据中国债券的数据，截至2018年12月底，地方债券托管总额为18.07万亿元，其中银行间市场托管17.69万亿元，占97.92%。在所有地方债务投资者中，最大的控股机构是商业银行，共持有地方债务15.33万亿元，占84.82%，其中国有商业银行占73.26%。然而，从投资者在交易所债券市场的分布来看，地方债务持有的主体结构趋于多元化。除银行自营外，非银行机构如证券公司、保险公司和基金公司、理财产品、工商企业、海外机构和个人更为丰富。

目前，地方政府债券的持有结构仍然过于集中，二级市场交易不够活跃，投资者缺乏了解市场上债券产品价值的渠道，这在一定程度上限制了地方政府债券的直接融资功能和价值。因此，扩大投资者范围仍然是地方债务市场发展的一个重要方面。积极探索商业银行柜台出售地方政府债券，鼓励非金融机构、个人投资者和海外投资者参与地方债券市场。此外，鉴于个人投资者数量较少，我们可以借鉴美国地方政府债券的运行机制，设立个人投资者通过基金购买的共同基金。