付一夫：全面放开放宽落户限制 将带来怎样的经济变局

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作者:傅毅夫，苏宁金融研究所消费金融研究中心高级研究员

继石家庄之后，一波“零门槛”城市的大潮即将到来。

近日，国家发展和改革委员会网站发布了《关于印发〈2019年新型城镇化建设重点任务〉的通知》(以下简称《通知》)，在《加快农业转移人口市民化任务》中明确提出要继续加大户籍制度建设。改革力度，在此前取消城镇常住人口100万以下的中小城市和小城镇、城镇常住人口100万至300万的二类大城市、常住人口300万至500万的一类大城市的基础上，全面放开和放宽定居条件，彻底取消对重点群体的定居限制。

如果把石家庄开创性的“零门槛”定居点比作一个星星之火，《通知》将为其燎原之火增添一股东风。

曾几何时，户籍就像一堵无形的高墙，无法跨越城乡、地域和人群；现在，由于在全国各地上演的“抢人战争”和公告的发布，这座高墙真的开始坍塌了。

在户籍改革的漫漫征途中，中国人奋斗了35年。

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在特定的历史阶段，户籍制度的积极作用不容忽视。特别是在我国工业化初期，户籍制度的建立大大减轻了城市的就业压力，保证了工业化的优先发展，实现了国民经济和社会稳定的协调发展。当然，在计划经济体制下，户籍的存在也有效地避免了城市人口基本生活必需品计划供给的失控和无序。

然而，随着国民经济的进一步发展和市场经济体制的逐步建立，城市轻工业和服务业不断发展，对劳动力的需求不断增加；然而，农村剩余劳动力越来越明显，户籍制度的负面影响也开始凸显。最典型的例子是20世纪80年代乡镇企业的兴起，这使得相当数量的农民工及其家庭开始在城镇工作和经商，并迫切要求在城镇定居。

为了适应新形势的要求，国家开始有意识地降低城镇进入市场的门槛，这标志着中国35年户籍改革的正式开始。

例如，1984年10月，国务院颁布了《关于农民进入集镇的通知》，明确了实行“自给口粮户籍”制度；1985年，公安部发布了《城镇暂住人口管理暂行规定》，决定对流动人口实行“暂住证”和“托管证”制度，标志着公民开始享有在非注册场所长期居住的合法权利；同年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，规定“居民在办理涉及政治、经济和社会生活的事务时，可以出示身份证件证明身份。”通过用“一人一卡”取代“一户一书”，户籍制度由“户”管理转变为“人”管理。这不仅大大放松了过去对人口迁移的限制和约束，也反映了中国公民平等权利和自由迁徙权利理念的回归。

然而，所有上述只能说是逐渐放松，真正的变化将在2000年后到来。

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进入新世纪，随着经济全球化进程的加快和中国市场经济的深入发展，人口自由流动、劳动力资源合理配置、城乡居民地位平等等一系列问题都受到户籍制度的制约。因此，时代再次呼唤户籍制度改革。

为此，2001年3月30日，国务院批准了《公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，开始以小城镇为起点全面实施，标志着中国户籍制度改革进入加速期。于是，全国各地都在大胆探索新的户籍改革方案，呈现出“百花齐放、百家争鸣”的局面(见下表)。

虽然这些改革模式不同，但它们的一般逻辑是一样的，即满足市场经济的内在要求，降低城市定居的门槛，使作为经济活动主体的人可以自由流动，企业可以自主用工，劳动者可以自主择业。

然而，归根结底，经济发达的大城市才是人们愿意搬迁的真正地方，因为那里有更多的机会和更好的前景。即使没有机会定居或获得居住证，许多人还是愿意在这里“漂泊”。

以北京为例。2010年，北京市常住人口为1962万人，比2001年平均每年增加64.3万人；其中，2010年北京市非户籍人口为700.3万人，占总人口的35.7%(见下图)。值得注意的是，从1978年到2010年，北京的人口用了23年才增加了前500万，而北京的人口只用了9年就增加了第二个500万——而在第二个500万当中，有近8个注册人口。这足以证明大城市对居民的吸引力。

从全国来看，当大量的人涌入一线城市如北京、深圳等城市急需人才进行开发建设时，从经济角度来看，这是一种不恰当的人力资源配置。

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从2017年下半年开始，一场强大的“夺人战争”突然开始在全国许多二三线城市轮番上演，每个城市的优惠条件之一就是大幅降低定居门槛。更不用说Xi的“确保一个结算程序在24小时内完成”和山东的“一人落户，全家落户。”即使一向冷漠的北京，也在“解决和提高”的同时，为人才开辟了一条绿色通道。

无形中，不断升级的“抢人之战”又一次帮助加快了户籍改革。从表面上看，这类似于上面提到的“人才引进”模式，并没有什么新意。然而，当我们深入研究时，有两点与过去不同:

首先，“人”的价值达到了前所未有的高度。

2014年，中国16-64岁的劳动年龄人口首次出现下降，与2013年相比减少了113万人，而且自那以后一直在下降。如果年龄范围缩小，中国16-59岁的人口最早将在2012年下降，从2012年到2018年将减少近3000万人。这标志着中国“刘易斯拐点”的到来和人口红利的下降。此时，最好的政策是通过更高质量的劳动力来弥补数量的不足。

与此同时，在知识经济和全球一体化的背景下，科技进步对经济发展的促进作用越来越大，大数据、云计算和人工智能等新兴技术迅猛发展，客观上形成了国内市场前所未有的巨大人力资本需求。

其次，二线城市的集体崛起势不可挡。

在一线城市吸引人们注意力的同时，二线城市也在快速发展。继天津、重庆和苏州之后，2014年至2017年，杭州、成都、武汉、南京、青岛、长沙和无锡的经济总量也相继进入“万亿俱乐部”，经济增速始终高于全国平均水平。与此同时，这些二线城市的软实力也在不断提升，许多城市对人才的吸引力与北京、深圳相比并不太大。

不仅如此，国家政策也向二线城市倾斜。2017年，杭州、南京、郑州、青岛、成都、武汉、Xi等城市被列入“国家中心城市战略”。这一战略不仅将上述二线城市提升到了一个新的高度，也充分肯定了它们在区域内的辐射带动作用。加上较低的生活成本和舒适的居住环境，可以预测，二线城市共同崛起的前景将比经济发展趋于饱和的一线城市更加令人振奋。

在这种背景下，各地在定居方面给予了最大程度的优惠政策，受益范围越来越广。《通知》的发布揭开了时代的新篇章；它不是“高墙”，而是一种更合理的劳动力资源配置和全国各城市间更自由的人口流动，也是一种更具活力的国民经济发展动力。

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还没有结束。

户籍对每个人来说都是一件非常重要的事情，通知中提到的内容必将对未来产生一系列深远的影响。在我看来，至少有以下三点值得期待和关注:

首先，城市化进程可能会继续加快。

在城镇常住人口100万以下的中小城市和小城镇相继取消定居限制的基础上，根据通知要求，近100个城市将完全取消或放宽定居限制。这不仅会在一定程度上吸引外来人口，还会带动许多农村居民到城市定居，从而带动中国城市化进程继续加快。然而，由于不同城市的就业吸纳能力和公共服务水平不同，吸引人口的程度也将从高到低不等。

第二，公共服务的覆盖面将更广。

有些人可能会担心，随着越来越多的人加入城市化的行列，现有的公共服务资源是否会受到影响。但是，根据通知的内容，提到了医疗、教育、养老等一系列与民生相关的问题，如“增加随迁子女较多的城市的教育资源供给，实现公立学校普遍对随迁子女开放，完善随迁子女到流入地参加高考的政策”， “全面推进建立城乡居民统一医疗保险制度”、“扩大城乡居民养老保险覆盖面”等。 受此影响，相关公共服务的覆盖面将进一步扩大。

第三，我们应该警惕房地产市场投机的上升。

即使定居门槛一再降低，大都市及其周边地区仍然是人们优先考虑的对象。如果总的来说，人口流向这些地方，可能会对当地的楼市产生一定的影响，例如，房价上涨引起的炒作正在上升。因此，随着“无房炒楼”的概念越来越流行，除了开放户籍制度外，我们还应该促进人口与土地的联系，增加房屋建设，控制房地产市场，防止投机。

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