林采宜：我国政府行政支出是否还有压减空间？

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作者:林采宜，华安基金首席经济学家，中国首席经济学家论坛主任

核心要点:

1.从各国的财政支出结构来看，新兴市场国家将更多的财政支出投入到一般公共服务中，其次是社会保障；发达国家的财政支出更多地集中在社会保障和医疗卫生上，一般高达50%以上；由于基础设施建设规模较大，中国公共财政支出中经济支出所占比重最高(21.8%)，不仅高于发达国家，也明显高于俄罗斯、泰国等新兴市场国家，而社会保障和医疗卫生支出所占比重相对较低，分别为13.5%和8.1%。

2.目前，我国政府行政支出占财政支出的15.3%，明显高于美国、英国、日本、意大利、德国和法国的平均水平(9.9%)，尤其是公共安全支出占7%，明显高于其他8个国家4.4%的平均水平。

3.随着减税、减费政策的实施和节约型政府建设的深入，国家行政支出在财政支出中的比重可以从目前的15.3%左右降低到10%左右。根据2018年发布的国家财政支出数据，全国政府行政支出可减少近1.17万亿元，其中中央政府减少1914亿元，地方政府减少9760亿元。这将有效地抵消减税和减费对政府收入的影响。

首先，在减税、减费的政策背景下，政府行政支出的削减再次被提上日程

今年3月，《政府工作报告》称，“全年企业所得税和社保缴费负担将减少近2万亿元”，明显超过2018年的1.3万亿元。一季度，全国共新增减税3411亿元。预计2019年增值税将减少约8000亿元，个人所得税将减少约4000亿元。这将在一定程度上制约政府收入的增长。为了不影响政府刚性和重点项目支出，减少政府行政支出是保持财政赤字稳定的手段之一。中央政府明确指出，2019年一般支出将减少不低于5%，三项公共基金将减少3%。

1.“三项公共基金”的预算削减

“三项公用经费”是指行政事业单位基本支出和项目支出中财政拨款安排的因公出国、公务车辆购置和运营以及公务接待费用。2019年，中央政府“三项公共基金”预算为81.07亿元，比2018年同口径预算减少3.22亿元，增幅为3.8%。其中，因公出国费用增加3300万元，公务接待费用减少1.54亿元，公务用车购置及运营费用减少2.01亿元(购置费用增加4.23亿元，运营费用减少6.24亿元)。从结构上看，公务用车的购置和运营支出一直是“三大公共基金”的主要支出项目，占60%，也是近年来的重点削减项目，并从2011年的59.9亿元持续下降到2018年的33.2亿元。

2.一般支出预算削减

一般支出主要是指党政机关维持运转或履行职能所需的费用。它不仅包括“三公”资金，还包括办公费用、会议费、培训费、差旅费等商品和服务支出，以及购买办公设备、购买、建造和修缮房屋和建筑物等资本支出。从中央财政支出来看，2019年，中央本级基本支出预算为1.19万亿元，比2018年执行同等口径增加652亿元，增幅6%。这意味着中央财政提出的一般支出削减5%以上，仅限于非刚性和非重点项目的支出，对工资福利、个人和家庭补贴项目没有强制削减。根据中央政府2018年的执行数字，一般用于削减的货物、服务和资本支出约为4100亿元。

第二，与发达国家相比，中国政府财政支出结构仍有优化空空间

1.中国空政府财政支出结构优化

从国家财政支出结构来看，新兴市场国家将更多的财政支出用于一般公共服务，其次是社会保障。然而，发达国家的财政支出更多地集中在社会保障和医疗卫生上，一般高达50%以上，而一般公共服务支出的比重相对较低。自2007年以来，中国根据国际货币基金组织的标准对政府财政支出进行了分类，并将财政支出分为10类。由于大规模的基本建设，2017年政府公共财政支出中经济支出所占比重最高(21.8%)，不仅高于发达国家，也明显高于俄罗斯、泰国等新兴市场国家，而社会保障和医疗卫生支出所占比重相对较低，分别为13.5%和8.1%。从行政支出的角度来看，我国一般公共服务支出的比重为13.1%，接近发达国家的平均水平，但与日、法、德相比，空仍有所下降。同时，中国的公共安全支出占7%，明显高于其他8个国家4.4%的平均水平。

2.中国的行政支出比例高于发达国家的平均水平

行政支出作为一种财政支出，是各级国家权力机关、行政机关和外事机构行使职能所需的成本，一直是节约型政府的治理目标。在今天的国际标准框架中，行政总支出包括一般公共服务、公共秩序和安全以及外交事务。2017年，经调整后，中国行政支出占财政支出的15.3%，明显低于泰国、俄罗斯等新兴市场国家，但明显高于美国、英国、日本、意大利、德国和法国的平均水平(9.9%)。

第三，减少“三公”支出对我国财政支出的影响

一般公共服务和公共安全支出构成中国行政支出的主要部分(93%)，分别占2017年国家行政支出的53%和40%。根据2017年中央和地方财政支出决算，行政支出大多集中在地方，中央和地方的分配比例约为1:5。就分项而言，地方政府承担了92%的一般公共服务支出和85%的公共安全支出。

随着减税、减费政策的实施和节约型政府建设的深入，国家行政支出占财政支出的比重可以从目前的15.3%左右降低到10%左右。根据2018年发布的国家财政支出数据，与22万亿元的国家公共财政支出相比，全国政府行政支出可减少近1.17万亿元，其中中央政府减少1914亿元，地方政府减少9760亿元。

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