宋清辉：证照分离全覆盖 自贸区制度再创新

本篇文章1685字，读完约4分钟

日前，国务院发布了《关于在自贸试验区全面试点“两证分离”改革的通知》(以下简称《通知》)。《通知》提出要实现企业相关营业执照事项的全覆盖。建立清单管理制度，实行分级清单管理，将法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和地方政府规章设定的所有营业执照项目纳入清单。名单应定期调整和更新，并向社会公布。在名单之外，企业不得违反规定进入相关行业或领域。企业取得营业执照后可以独立经营。

“许可证”是企业进入市场的两把“金钥匙”。所谓“照片”是指工商部门核发的营业执照；“证书”是指相关行业主管部门颁发的营业执照。按照我国的法定程序，企业只有在取得相应的营业执照后才能从事生产经营活动。

《通知》中所称的“许可分离”是指经营所需的营业执照与可分离执照的分离，即先赋予市场主体资格，再适用相关的经营资格，具有一定的逻辑合理性。笔者认为，在自贸试验区开展全覆盖的“证照分离”试点改革意义重大，不仅可以区分行政登记和行政许可，还可以将商主体的经营自主权归还给自己，更重要的是有助于划清政府与市场的界限，使商主体的设立更加便利。中央政府大力推进这项改革，最终目标是提高政府行政效率，优化市场经营环境，激发市场活力。

近年来，中国一直在深化“分配诉讼”改革，推进“证照分离”，打击“准入不准营”等，并不断加大改革力度。2015年12月，上海自由贸易区启动了“许可证分离”试点改革。到2017年9月，在浦东新区试点成功的基础上，国务院决定将试点范围扩大到除上海以外的中国其他10个自由贸易试验区。2018年10月，国务院在全国范围内部署了“证照分离”改革。从当年11月10日起，国务院决定对全国首批106个涉及企业的行政审批项目实行“许可证分离”改革，直接取消。通过审批、核准和备案、履行通知承诺、优化准入服务等四种方式，将经营所需的营业执照与可分离的执照“证书”分离开来，实现了中国商业体制改革，有效降低了企业的机构交易成本，启动企业获得营业执照的时间大大缩短。

作为中国改革开放的重要窗口，自贸区再次在这一制度创新中发挥了至关重要的作用，并起到了“示范”的作用。根据清辉智库的统计，到目前为止，中国有18个自由贸易区，包括上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆和四川。笔者认为，自由贸易区在这一改革中起到了“先锋”的作用，最大限度地改变了行政理念，产生了多重叠加效应，可谓受益匪浅；同时，这一举措对FTZ的建设和发展也具有重大意义，有利于探索行政审批制度的新机制和新模式，形成大量可以复制和推广的实践经验。作者认为，自由贸易试验区以制度创新为核心，促进商品、服务、人才、资本和信息的便捷自由流动，从要素开放上升到国际贸易和投资规则开放。这是新时期中国在投资、贸易、金融、外资服务和管理等领域不断进行制度创新和扩大对外开放的高地。

事实上，推行“许可证分离”改革是推进“配送服务”改革的重要举措，也是当前推进供给侧结构改革的一项重要综合改革。它响应了企业“申请许可证容易”、“准入不准营”等现实需求，具有极其重要的现实意义。过去，群众“跑腿”、“磨嘴”、“说得不好”、“脸色难看”的现象很普遍。这种“证照分离”的改革可以说给企业和人民带来了实实在在的方便，可以当场获得，服务态度更加热情。还可以发现，实行“证照分离”改革的另一个重要目的是通过清理行政许可、取消审批等措施，使市场完全回归市场。

更重要的是，“证照分离”的改革力度很大，涉及面很广，改革的障碍和困难较多，但仍取得了三大成就，取得了与以往改革完全不同的效果。一是政府审批模式进一步转变，从严格审批的准入前审批逐步转变为基于信用的事后监管；二是经营环境进一步优化，市场活力充分释放；三是形成了大量可以复制和推广的成功经验，今后将在全国范围内大规模推广，使改革真正落到实处。

展望未来，笔者认为“证照分离”的改革将涵盖未来更广泛的发展。如果能在全国范围内推广，将会产生深远的影响，不仅有助于提高政府治理水平，激发市场主体的活力，提高自贸区的经济运行质量，还将带动全国商业环境的不断优化，形成全方位对外开放的新格局。