李超：探索中前行的房产税

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我们认为，所谓“立法先行，全面授权”，应该是指在中央立法完成后，地方政府将获得全面授权，使地方政府能够在授权范围内制定税收法规实施细则、调整税目、适用税率等。“循序渐进”原则是指开征房产税，可以采取先城市后城镇、先市民后农民、先企业后个人的策略，逐步实施。

作者:李超，华泰证券首席宏观研究员

我们预计开征物业税将是“立法先行，全面授权，循序渐进”

近年来，物业税的立法引起了国家的重视和社会各界的广泛关注。2017年12月20日，财政部部长肖杰在《人民日报》上撰文《加快建立现代金融体系》，提出按照“立法第一、充分授权、分步实施”的原则，推进房产税的立法和实施，并按评估值对工商房地产和个人住房征收房产税，以适当减轻建设和交易环节的税收负担。我们认为，所谓“立法先行，全面授权”，应该是指在中央立法完成后，地方政府将获得全面授权，使地方政府能够在授权范围内制定税收法规实施细则、调整税目、适用税率等。“循序渐进”原则是指开征房产税，可以采取先城市后城镇、先市民后农民、先企业后个人的策略，逐步实施。

财产税目前规定个人非商业财产免税

我国的房产税主要针对开发、建设和交易环节，而保留环节的税收比重较小，房产税是房产税中最受关注的税种。目前，我国房产税的适用是以1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》为基础的，该条例规定个人非经营性房产免征房产税，导致占商品房销售面积和金额80%以上的房屋免税，使得房产税难以起到调节房价的作用，成为地方税收的支柱。

逐步推进房产税改革，上海和重庆率先试点

2010年5月，国务院首次明确提出“逐步推进房产税改革”。2011年，上海和重庆率先试点个人住房房产税改革。试点探索为房产税的引入和完善提供了经验。从两地试点结果来看，房产税调节房价、增加地方财力的作用没有得到充分发挥。物业税是调控的良药，理论上并不能抑制房价的上涨。我们用did方法分析了上海和重庆开征房产税的政策效应。结果表明，财产税对抑制房价没有显著作用。此外，上海和重庆的财产税收入对地方财政收入的贡献仍然非常有限。

从行政法规到税法，财产税都需要与原有的暂行条例相衔接

目前，房产税的征收依据是《房产税暂行条例》，属于税收行政法规。房产税全面实施的前提是完成房产税的立法，立法应遵循法律的稳定性和连续性与废止、改革和立法相结合的原则，即在修订、补充或制定新的房产税时，应保持与原税法的连续性关系，在原税法的基础上，结合新的实践经验，修订和补充原税法，制定新税法。

展望未来，预计开征物业税将更加紧迫

我们不认为开征物业税只是为了调控房价，背后有更深层次的长远考虑，这不仅是地方财政长期机制的重要组成部分，也是房地产市场长期机制的重要组成部分。中国共产党第十九次全国代表大会的报告提出要深化税制改革，完善地方税体系。目前，环境保护税已于2018年开征，预计包括财产税在内的地方税的开征需要尽快提上日程。中国共产党第十九次全国代表大会报告提出:“坚持住而不炒的方向，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，使人人有房住。”我们认为房产税也是房地产长效机制的重要组成部分。

风险警示:财产税推进速度超出预期；房产税免税金额低于预期或无免税金额；财产税税率高于预期。

财产税目前规定个人非商业财产免税

目前，我国房地产相关税收主要针对开发、建设和交易环节，而保留环节的税收比重相对较小。目前，我国房地产税制主要涉及10类税种，其中7类税种涉及开发建设环节和交易环节；然而，在保留过程中只涉及两种税，即财产税和城市土地使用税，其中财产税是房地产相关税收中最受关注的税种。

事实上，中国早在1950年1月就有了财产税，当时由中央政府国务院颁布，明确规定“财产税在全国统一征收”。1986年，国务院颁布实施了《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称《房产税暂行条例》)，至今仍是房产税的适用依据。它规定财产税的征税范围是市、县、镇和工矿区，按从价或租金计征，计税依据是房地产的应纳税价值或房地产的租金收入。按照财产的应税价值征税的，按财产原值扣除10%至30%后的残值一次计算缴纳，税率为1.2%；根据房地产租金收入计算缴纳，税率为12%。随后，为了支持住房租赁市场的发展，2008年3月，财政部、国家税务总局《关于廉租住房、经济适用住房和房屋租赁税收政策的通知》规定，对个人租赁住房征收4%的房产税，不得区别对待。

例如，一个企业的营业场所的原始价值是5000万元。自用的，适用从价税的规定。根据当地规定，允许扣除30%，并按残值计算税款。如果适用税率为1.2%，则应缴纳房产税金额为42万元。向外出租的，适用租金征收规定。如果公司出租房屋的年租金为300万元，适用税率为12%。应付税款是36万元。

从理论上讲，房产税可能有四个功能。首先，抑制房价过度上涨，打击房地产投机。财产税增加了房屋所有权的成本。一方面，它可以降低空的住房购买率，增加二手房的供应。另一方面，它还可以抑制投资或投机需求，从而起到降低房价的作用。第二，减少地方政府对“土地财政”的依赖，增加地方政府的财力。由于分税制的存在，地方政府收入来源有限，“卖地”成为其主要收入来源。如果对房地产价值征税，预计它将成为地方政府非常重要甚至是最重要的收入来源。第三，增加直接税的比重。目前，直接税在我国的比重较低，开征房产税可以改善我国的税收结构。第四，调整收入分配和财产再分配。财产税税率的差别设定和免税额度的设定可以作为缩小贫富差距的工具。

目前，我国的《房产税暂行条例》规定了五类房产免征房产税，其中影响最大的是“个人所有的非经营性房产免征房产税”，这主要是指住宅无论大小都免征房产税。住房占我国商品房年销售面积和销售额的80%以上，因此房产税对我国财政收入的贡献也非常有限。截至2016年，财产税在地方财政税收中的比重仍不到3.5%。

逐步推进房产税改革，上海和重庆率先试点

随着我国逐步进入存量房屋时代，原有房地产开发建设中的税费和土地出让金对地方财政收入的贡献是有限的。同时，鉴于2009年房价进入新一轮快速上涨期，2010年5月，国务院首次明确提出“分步推进房产税改革”，同年9月又进一步提出“加快房产税改革试点工作，逐步向全国推广”。此后，推动房产税改革的声音经常响起，最近也多次被各界提及。但是，由于种种制约，房产税尚未进入立法程序。

上海和重庆率先试点，侧重点不同

2011年，上海和重庆率先试点个人住房房产税改革，并开始对个人住房征收房产税。目前，上海房产税仍在2011年1月发布的《上海市部分个人住房房产税试点暂行办法》的基础上征收，而重庆市于2011年1月发布了《重庆市部分个人住房房产税改革试点暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，重庆市人民政府修订了《暂行办法》和《实施细则》。然而，它只是关于“重庆市第二套(含第二套)无户籍、无企业、无工作的个人新购买的普通住房”和“税率”。“重庆市第一套及以上非户籍个人、企业和就业人员新购买的普通住房”，即“三无”个人购买的第一套新住房开始征税，旨在进一步，

上海和重庆开征房产税的目的和重点不同，具体实施细则也不同。上海只对增量住房征税，而重庆则专注于调控高端住房需求，抑制各地房地产投机的投机或投资需求。异同主要包括以下六个方面:

(1)上海只对新购住房征税，对现有住房不征税；重庆侧重于收集高端住宅，覆盖部分现有住宅。

(2)两地实行差别税率。单位房价越高，税率越高。然而，由于重庆侧重于调控高端住宅市场，税率普遍高于上海。上海分为0.4%和0.6%，而重庆分为0.5%、1%和1.2%。

(3)计税基础以交易价格为基础，但上海按交易价格的70%计算；与此同时，两个城市都表示，当条件成熟时，房地产评估值将作为税收依据。

(4)两地都设立了相对较高的免税区，但具体政策不同。上海以家庭为单位，本市居民人均免税60平方米以下。本暂行办法实施前重庆市纳税人拥有的单户商品房免税面积为180平方米；新购买的单户商品房和高档住房的免税面积为100平方米。

(5)在税收优惠方面，上海更加注重人才引进和保护，对高端人才给予更多的税收优惠。

(6)就收入用途而言，上海将房产税用于建造经济适用房，而重庆表示房产税全部用于建造和维护公共租赁住房。

试点探索为房产税的引入和完善提供了经验

房产税改革的提议产生于2010年左右，当时中国房地产价格持续上涨，政府不断调控房地产市场。从上海和重庆的房产税征收细则可以看出，房产税的征收主要针对增量住房，主要针对投资限制和投机性住房。从长远来看，我们认为财产税还具有财政收入的功能，考虑到调节房价和收入分配的作用。目前，从两个试点项目的效果来看，房产税在调控房价、增加地方财力方面的作用还没有得到充分发挥。

物业税是调控的良药，理论上并不能抑制房价的上涨。开征房产税后，两地的房地产价格没有得到有效控制。2011年后，上海和重庆的房价增长率有所下降，但这可能更多地与房地产行业自身的周期和人口流动性有关。尽管在2010年严格限购政策和2011年房产税试点后，上海房价涨幅大幅回落，但作为一线城市，上海房价涨幅仍居全国首位，自2014年以来涨幅强劲。重庆有充足的供给，所以我们认为投机性投资需求相对较小，相对增长相对较低。在交易量方面，虽然2011年1月政策实施后，两个地区的房地产都呈现下降趋势，但2012年后又回到了原来的水平。

为了更好地判断房产税政策对两地房价和交易量的影响，我们采用了一种简单的did方法。以上海为例，我们以北京为对照组。作为一线城市的代表，北京和上海的房价同样受到基本面的影响，房价的波动趋势也非常相似，所以我们把北京的房价作为控制组。同时，我们以2010年12月的房价为基期，得到房产税政策实施后各地区的价格变化。然后从上海政策实施前后的房价变化中减去北京政策实施前后的房价变化。如果这一差异表现出小于0的强烈特征，则意味着房产税对房价有负面影响。我们使用的数据是由中国指数研究所获得的调查统计数据，其中包括按风计算的城市新房平均价格，即众所周知的百城住宅价格指数中的分项数据。样本价格是项目的实际价格，即从项目外部报价中扣除折扣后的价格。

did的结果表明，房产税对房价的抑制作用并不显著，did后的房价波动在0左右，很多时期大于0。上海房产税政策实施后，商品房交易面积有所下降，但两年后基本恢复到原来的水平。同样，我们以成都为对照组在重庆进行了研究，结果并不支持房产税能有效抑制房价的说法，一年后政策实施后，重庆的房地产交易量也恢复到了原来的水平。由此可见，物业税可能会在短期内降低房地产市场的需求，但在长期内不会对房价产生很大影响。从理论上讲，仅仅出于需求而导致的房价上涨是无法通过房产税来抑制的，房产税是一剂缓慢的调节良药。

此外，财产税在上海和重庆地方财政收入中的比重仍然很小。从财产税对财政收入的贡献来看，虽然上海和重庆的财产税收入逐年增加，但其对地方税收和财政收入的贡献仍然非常有限。相比之下，重庆财产税占地方财政收入的比重大幅上升，从2011年的1.4%上升至2017年的2.9%；上海房产税在地方财政收入中所占比重相对较小，且增长缓慢。我们认为，这主要是由于上海只对增量住房征税，而第一套针对当地居民的优惠政策是免税的，人均免税面积不足60平方米，所以征税范围窄，税基小。

从行政法规到税法，财产税都需要与原有的暂行条例相衔接

中国的税收法律体系是多元化的，由一系列税收法律、法规、规章和各主管部门制定的规范性文件组成。中国的立法体制是全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权，制定法律；国务院及其所属各部有权根据宪法和法律制定行政法规和规章；地方各级人民代表大会及其常务委员会有权在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定地方性法规，但必须报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

中国有四部税收实体法，包括《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国车船税法》、《中华人民共和国环境保护税法》和《中华人民共和国税收程序法》、《中华人民共和国税收征收管理法》。此外，全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院根据需要制定一些具有法律效力的临时法规。例如，在1994年1月1日国务院实施的工商税制改革中，制定并实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税和企业所得税等六项暂行条例。此外，还有国务院制定的税收行政法规，如《企业所得税法实施条例》、地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的地方税收法规、国务院税务机关制定的税收部门法规，如《增值税暂行条例实施细则》和地方政府制定的地方税收法规。

目前，房产税征收的依据是1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，这是一部税收行政法规。规定个人非经营性住房免征房产税，导致商品房销售面积和金额的80%以上被纳入免征范围，房产税难以发挥调节房价的作用，难以成为地方税收的支柱。因此，全面实施房产税的前提是首先完成房产税的立法。财产税是全国统一征收的税种，国家税收立法权属于全国人大及其常委会。全国人大及其常委会正式进行财产税立法，应遵循法律的稳定性和连续性与废止、改革和立法相结合的原则，即在修订、补充或制定新的财产税法律时，应保持与原税法的连续性关系，在原税法即《财产税暂行条例》的基础上，结合新的实践经验，修订和补充原税法，制定新的税法。

我们预计开征物业税将是“立法先行，全面授权，循序渐进”

近年来，房产税的立法引起了国家的重视和社会各界的广泛关注。随着国家的高度重视，或许房产税的立法进程将会加快。2017年12月20日，财政部部长肖杰在《人民日报》上撰文《加快建立现代金融体系》，提出按照“立法第一、充分授权、分步实施”的原则，推进房产税的立法和实施，并按评估值对工商房地产和个人住房征收房产税，以适当减轻建设和交易环节的税收负担。2018年2月25日，住房和城乡建设部副部长陆在回答记者提问时说，加快房产税立法，适时推进改革势在必行。九三学社中央委员会2月27日宣布，拟于3月提交《关于促进房地产市场稳定健康发展的意见》，提出“加快房产税立法，适时推进”。

我们认为，目前的房地产税收立法可能仍处于起草阶段，尚未提交给NPC或其常务委员会。法律程序还有很长的路要走。中国的税收立法过程主要包括以下三个阶段:第一，提案阶段。一般而言，国务院授权其主管税务机关(财政部、国家税务总局和海关总署)负责立法调查研究和其他准备工作，并提出立法建议或税法草案，提交国务院。二、在审查阶段，税法经国务院审查批准后，以法案形式提交全国人民代表大会常务委员会有关部门，经广泛征求意见和修改后，提交全国人民代表大会或其常务委员会审查批准。第三，采用和出版阶段。在全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会会议期间，税法首先是从国务院关于制定税法的议案中听取意见，经讨论后以简单多数通过，然后以国家主席的名义颁布实施。

财产税和环境保护税都是地方税，环境保护税是2016年底通过的最新税法。财产税的立法程序和正式实施的大致时间可以参照环境保护税的立法程序来推断。环境保护税经过两年多的时间才提交给国务院，由全国人民代表大会常务委员会通过，并正式实施了三年多。2014年11月3日，环境保护税法草案形成并提交国务院。2016年8月29日，草案首次提交全国人民代表大会常务委员会审议。同年12月25日，全国人大常委会通过了《环境保护税法》，并于2018年1月1日生效。就环境保护税的立法程序而言，物业税的立法至少有两个关键步骤，即全国人大(常委会)审议和表决阶段，从立法完成到正式实施还有一个衔接期。

财产税是地方税，由地方政府征收、管理和控制，所有税收都属于地方政府。财产税作为一项全国性的地方税，立法权属于中央政府，但通过充分授权，地方政府可以根据各地的具体情况决定具体的实施方案。根据现行法律法规，经全国人民代表大会及其常务委员会授权，国务院有权制定税法实施细则，增减税目，调整税率；经国务院授权，省级人民政府有权解释地方税法，制定税收法规实施细则，调整税种和税率，制定一些税收征收办法，在国家地方税收法规规定的范围内，确定地方适用的税率和税额。除税法解释权外，上述各项权力在行使后、颁布实施前应报国务院备案。

所谓“立法先行，全面授权”，应该是指中央立法完成后，地方政府将获得全面授权，使地方政府能够制定实施税收法规的细则，调整税目，适用税率等。在授权范围内，从而有助于房地产税顺利落地。此外，中国税务学会学术研究委员会副秘书长焦瑞金认为，“逐级推进原则是指开征房产税，可采取先城镇后城镇、先市民后农民、先企业后个人的策略逐步实施。”房产税经全国人大或其常委会正式通过后，预计地方政府将在一定范围内调整实施细则，逐步实现全范围推广。

展望未来，预计开征物业税将更加紧迫

我们不认为开征物业税只是为了调控房价，背后有更深层次的长远考虑，这不仅是地方财政长期机制的重要组成部分，也是房地产市场长期机制的重要组成部分。

丰富和完善地方税体系

中国共产党第十九次全国代表大会的报告提出要深化税制改革，完善地方税体系。财政部部长肖杰在《中国共产党第十九次全国代表大会报告咨询读本》中指出，要调整税制结构，培育地方税源，强化地方税收权利，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税制。根据萧杰的解释，这包括三个方面:完善地方税，扩大地方税权，整体推进政府非税收入改革。我们认为，加快完善地方税体系是一项不可忽视的紧迫任务。目前，环境保护税已于2018年开始征收，预计包括财产税在内的地方税的持续改进需要尽快提上日程。

自1994年分税制改革以来，中国一直面临着地方政府财权和行政权不平等的问题。地方政府承担了太多的行政权力，但大多数省份主要依靠中央转移支付。这个问题在顺周期时期(金融危机前)并不明显，但在逆周期时期(金融危机后，三个阶段叠加)，矛盾就相对突出了。表现上有三个问题:一是过度依赖土地财政，导致房地产价格过度上涨；第二，地方政府更加依赖借贷，违规行为普遍存在；第三，为了应对短期的金融压力，征收了过多的税，甚至出现了类似辽宁那样的金融数据欺诈。我们认为问题的根源仍然是财权和行政权的不平等。

为了解决这个问题，我们认为国家有三大改革思路。首先，规范地方政府借贷。2015年新预算法正式实施后，地方政府只能通过发行标准化债券来借钱。过去，融资平台债务中通过审计和筛选被确定为政府责任的部分进行了股票债券互换，我们预计将在2018年被取代。第二，提高一般性转移支付的比例，赋予地方政府使用转移支付资金的自主权，避免“项目花钱”现象。第三，完善地方税制，增加地方政府税源。我们认为，2018年，在进一步规范地方政府借贷行为、合理控制土地流转速度的情况下，开征房产税的必要性越来越大。

加快建立房地产长效机制

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出:“坚持住而不炒的方向，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，使人人有房住。”我们相信，将于3月3日召开的中央经济工作会议和全国人民代表大会将进一步落实这一部署。

在中央经济工作会议上，部署了2018年的重点工作，有一篇文章专门论述房地产，表明中央政府高度重视这项工作，提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。要发展房屋租赁市场，特别是长期租赁市场，保护租赁利益相关者的合法权益，支持专业化、制度化的房屋租赁企业发展。完善促进房地产市场稳定健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策的连续性和稳定性，区分中央和地方权力，实行差别化调控。

我们预计，加快建立房地产长效机制可能有四项重要任务。一是根据城市政策，完善需求侧监管机制；第二是根据存货去库存周期细化土地供应；三是完善多元化住房供应体系，完善共有产权房和租赁房的保障机制；四是加快财产税立法研究。

前三项政策相继实施。差别购买限制仍在实施。去年4月6日，住房和城乡建设部网站发布了《关于近期加强住房和土地供应管理和调控的通知》，要求各城市“消化”。如果周期超过36个月，应停止土地供应；36-18个月内，有必要减少土地供应；12-6个月，增加土地供应；在6个月内，不仅要大幅增加土地供应，而且要加快土地供应的步伐。“。在多元化供给方面，北京率先实施，总规定明确未来新增150万套住房，其中产权约占新建住房的70%，租赁约占30%。商品房约占产权房的70%。在商品房中，自住商品房和中小型商品房约占70%。随着前三项政策的实施，我们认为加快房产税立法的必要性和紧迫性也越来越大。

风险警示:财产税推进速度超出预期；房产税免税金额低于预期或无免税金额；财产税的税率高于预期

感谢实习生何亚月为本报告做出的贡献

本文摘自《李超的宏观研究与资产配置》。本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
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