董登新：社保“五险三金”整合机不可失

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降低社会保障费用和机构改革是中国缴费型社会保障体系整合和顶层改革的最佳时机。我们应该抓住这一历史机遇，切实推进改革，进而大力提高我国社会保障体系的有效性和可持续性。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

社会保障“五保三金”一体化机不可失

——降低社会保障费用和机构改革是重大的历史机遇

人力资源和社会保障部通知，从2018年5月1日起，企业职工基本养老保险、失业保险和工伤保险的原减费标准将维持至2019年4月30日。其中，职工基本养老保险缴费仍高达19%，未来仍需大幅下调，但何时会再次下调？最终的向下调整极限在哪里？这不仅是制度改革的挑战，也是顶层设计的历史机遇。

2017年11月，中国共产党第十九次全国代表大会报告明确提出，要按照打底线、编密网、建机制的要求，全面建设覆盖全民、统筹城乡、权责明确、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施国家招生计划。这是全面建设小康社会、实现“两百年”目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的最重要的民生保障。

机构改革是机构改革的先导和保障。2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议投票通过了国务院机构改革方案。3月21日，中共十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》。这次机构改革最直接的目的是改革机构设置，优化职能配置，深化职能、方式和风格的转变，提高效率和效益。

2018年4月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定进一步降低企业收费，降低实体经济成本。其中一项重要内容是将降低基本养老保险单位缴费比例、失业保险和工伤保险费率的政策期限延长至2019年4月30日。从2018年5月1日起，符合条件的地区可将工伤保险费率降低20%或50%。此外，不超过住房公积金12%的政策期限将延长至2020年4月30日。

现行“五险三金”费率表

注:表中数据为近三年“减费”后的支付水平。

然而，空的社会保障费减免幅度有多大？我们不仅要考虑企业的减负，还要考虑社会保障体系的有效性和可持续性。

中国的缴费型社会保障体系主要包括“五险三金”，其中包括五项社会保险(基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险)和三项用人单位补充保障(住房公积金、企业年金和职业年金)。其中，“三金”的制度属性是“补充养老金”。

中国企业的税费成本主要有两种:一是企业税，包括增值税(包括营改增)和企业所得税；二是企业支付，主要包括“五险三金”支付，这是企业最大的支付负担。在税收刚性的前提下，企业普遍采用少缴、少缴和不缴的方式来应对“五保三金”的超高名义税率。这大大降低了社会保障体系的有效性和可持续性。因此，我们必须对名义费率高、项目多的缴费型社会保障制度进行彻底的顶层设计和制度整合改革。

“五险三金”整合为“三险一金”

注:表中基本医疗保险包括工伤保险和生育保险。

(1)将“五大风险”合并为“三大风险”，简化系统，降低成本

从社会保险制度来看，世界上大多数国家主要实施三个项目:基本养老保险、基本医疗保险和失业保险。许多国家没有单独设立工伤保险或生育保险。事实上，工伤保险和生育保险在中国都可以纳入基本医疗保险，所以没有必要单独列出。主要有三个原因:

首先，工伤保险和生育保险都不要求雇员支付，而只要求雇主支付，其费率已降至0.5%左右，接近于零。这说明工伤保险和生育保险的支付压力小，收入和支出小且相对稳定，收支容易平衡。

第二，工伤保险和生育保险的最终支付对象是医院，而基本医疗保险的最终支付对象是医院。因此，我们可以合并“类似项目”，将工伤保险和生育保险纳入基本医疗保险。事实上，人力资源和社会保障部已经启动了一个将生育保险纳入基本医疗保险的国家试点项目。

第三，将“五险”合并为“三险”，不仅可以显著降低征缴和管理成本，还可以大大减轻参保单位和参保人员“名目繁多”造成的缴费负担和心理压力。

(2)结合“三金”，强制推行第二支柱养老金

众所周知，自1991年住房公积金和企业年金在我国同时试点以来，住房公积金制度一直受到地方政府的重视，并具有“准强制性”的属性。因此，住房公积金制度深入人心，不仅在社会上家喻户晓，而且在规模扩张方面也取得了显著成效；相反，企业年金是由企业自愿实施的。经过20多年的发展，企业年金不仅覆盖面窄、普及率低，而且规模小、效益差。

2014年10月1日，中国政府机关事业单位结束了非缴费型养老保险制度，将其纳入城镇职工基本养老保险，与企业职工纳入同一基本养老保险制度(俗称“养老保险一体化”)。与此同时，他们还建立了第二个支柱养老金-职业年金，这是“准强制性的”。

因此，在同一个体系中，两个群体之间仍然存在实际的制度不平等和巨大的养老金差距:名义上，企业员工的养老金由基本养老保险+企业年金组成，而政府机关和事业单位员工的养老金也由基本养老保险+职业年金组成。然而，由于企业年金是自愿的，职业年金是强制性的，最终结果必须是职业年金涵盖政府机构和机关的所有雇员，而企业年金不涵盖大多数雇员。

在“三金”制度下，除了企业年金和职业年金是纯粹的补充养老金计划外，住房公积金具有住房保障和补充养老金的双重属性，也是准强制性的。对于企业来说，很难同时参加企业年金和住房公积金。当住房公积金被强制执行时，企业年金自然会被边缘化，或者形同虚设。

因此，从降低企业成本、制度简化和公平的角度来看，“三金”是可以整合的，即“三金”可以融合为中国特色的第二支柱养老金。笔者建议将其命名为“强制性公积金”，它有三层含义:

第一，将“三项基金”合二为一，建立“统一的”第二支柱养老金，有利于简化制度，公平对待，防止三大体系的“两极分化”多次重叠。

第二，“三项基金”的结合有利于大幅度降低成本和减轻负担，进而调动用人单位和职工参与的积极性，为第二支柱养老金的实施和扩大奠定坚实的群众基础和制度基础。

三是“三大基金”合并后的“强制性公积金”名称主要强调强制性和全覆盖制度，这不仅有利于制度的公平性，也更有利于扩大第二支柱养老金，降低第一支柱成本。

(3)让基本养老保险成为回报的第一支柱，并将雇主的缴费比例降至12%

在欧美国家，基本养老保险的基本功能是基本保障、底线保障或“最低保障”，其主要目标是消除老年人的贫困。因此，它不是一种充分的养老保障，而是一种不充分的养老保障。因此，在欧美国家，基本养老保险缴费的替代率大多在40%左右。因此，基本养老保险的缴费率不是很高，雇主和雇员的总缴费大多在10%以上，20%以下。例如，在美国，雇主和雇员的基本养老保险率为6.2%，而双边总额为12.4%，相应的支付替代率略低于40%。

然而，在中国，雇员基本养老保险的高缴费率(雇主为20%，雇员为8%)对应于高替代率(根据人力资源和社会保障部公布的数据为66%)。如此高的缴费率和高的置换率，是我国“一柱独大”而没有建立有效的第二支柱养老金的必然结果。但是，从长远来看，这将不可避免地导致财政补贴压力的加大，这不仅会增加国家统筹的阻力，还会增加资金平衡的难度。

显然，我国职工基本养老保险的“全保障”特征与第一支柱养老金“底线保障”的制度渊源相悖，进一步抑制了第二支柱养老金的生存，不利于国家基本养老保险的统筹规划和收支平衡，也不利于真正的三支柱养老保障体系的构建。

因此，我们必须大幅度减少雇主对基本养老保险的缴款，并恢复第一支柱“底线保障”的制度渊源。笔者建议，基本养老保险的用人单位缴费比例应统一从20%降至12%，职工缴费比例应保持在8%不变。这种设计主要有两个原因:一是浙江、广东两省的用人单位基本养老保险缴费率长期以来一直降至14%，而其他省份大多为20%或19%，这在制度上是不公平的，必须尽快统一；第二，中国城镇灵活就业人员的总比例为20%。因此，在基本养老保险的雇主费率降至12%后，雇主和雇员双方的总费率也是20%，与灵活雇员的费率相当，这也是国际惯例。权衡以上两个因素，低不是高。最后，将雇主对雇员基本养老保险的缴费比例从20%一步降低到12%是可行的。

(四)职工基本养老保险将从“统一核算”向“统一核算”转变

众所周知，我国职工基本养老保险制度最初被设定为“统一核算”的部分积累制，这是合理的，有其现实意义。然而，在1997年和2014年的两次转型中，由于存在大量的“中年人”“缴费”，这就构成了巨大的转型成本或历史债务。因为它不能在短时间内得到补偿或偿还，“统一会计”不能孤立。

事实上，辽宁省从2001年开始实施个人账户试点，并于2004年扩展到吉林省和黑龙江省。2006年，试点又扩展到天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆等八个省市。中央政府在试点中对中西部省份进行补贴，补贴方式仍沿用东北试点的办法，即中央政府给予部分补贴。在现阶段，该部门的资金短缺将协调提供养老金，缺口将由中央政府和地方政府分别承担75%和25%。其中，东部三省有8%建立个人账户，5%中有75%由中央政府补贴，5%中有25%由地方政府实现，其余3%通过集资补偿。在其他省份，只要求建立不低于3%的个人账户，中央和地方政府分担的比例保持不变。

仅从2003年到2005年，中央政府就向东北三省拨付了总计105.8亿元的社会保障改革试点资金。随着试点范围的扩大，中央政府的分配压力越来越大。2010年，中央政府停止了个人账户试点资金，这意味着我们“造真的”个人账户是无效的，但却非常困难。

由于不可能建立真正的个人账户，我国职工基本养老保险没有必要“坚持”名义上的统一账户组合模式。相反，应切实修改《社会保险法》，将统一账户组合转化为统一账户，取消个人账户的私有化产权属性，公开、诚实地实行现收现付制。毕竟，现收现付制仍然是世界主流。

将第一支柱雇主费用减免的8个百分点转移到第二支柱

根据第一个支柱费用削减假设，当我们将基本养老保险的雇主缴费率从20%降至12%后，削减的8个百分点可以直接转移到第二个支柱，即“三位一体”后的强制性公积金，雇主缴纳8%，雇员缴纳4%。当然，与此同时，我们也应该把基本养老保险第一支柱的替代率降低到50%左右或以下，而缺失的养老金将由强制性公积金的第二支柱来补充。

也就是说，我们将目前第一支柱20%的雇主缴费率分成两部分:第一支柱基本养老保险预留12个百分点，其余8个百分点转入第二支柱强制性公积金。这样，雇主对住房公积金、企业年金和职业年金的缴费就可以完全取消，这不仅可以给雇主带来巨额奖金，还可以建立强制性的第二支柱养老金。为什么不呢？

(6)“五保三金”一体化还应包括其他配套改革措施

中国缴费型社会保障制度的整合和顶层设计是一项系统工程。除上述核心改革内容外，还必须配套以下改革措施:

(1)尽快将男女退休年龄统一到60岁。目前，我国城乡居民的退休年龄已统一到60岁，共有5.5亿人。此外，中国城市地区有4亿男女参保职工。除了男性雇员的60岁退休年龄外，约有1亿女性雇员只有50或55岁，少数女性雇员只有45岁。这是一种制度上的不平等，是对劳动力的巨大浪费。因此，我们必须尽快将男女退休年龄统一到60岁。

(2)增加国有资产配置，充实社会保障基金。即使不做职工基本养老保险个人账户，也要尽快增加国有资产配置，尽快充实社保基金，抵消改制成本，清偿历史债务，为早日实现全国统一征缴和支持职工基本养老保险打下坚实的物质基础。

(3)尽快实现全国基本养老保险的统筹。目前，我国职工基本养老保险名义上实现了省级统筹，但实际上仍停留在县市统一征缴和扶持阶段，基金统筹单位超过2000个，大大削弱了基金的收入能力和收支平衡能力，极不利于基金规模效应的发挥，无法在全国范围内发挥互助互济的社会保障作用。同时，也增加了职工基本养老保险基金的系统泄漏和管理成本，不利于提高基金管理的效率和透明度。因此，必须尽快实现基本养老保险基金的全国统一筹集和支出。

(4)社会保险是“费改税”。社会保险“费改税”是国家统筹的必然要求。它至少有以下优点:第一，费改税可以提高社会保障缴费的权威性和强制性，同时提高行政效率，降低管理成本；二是费改税有利于国家保险计划的实施，提高了社会保障的覆盖面和参与率；第三，费改税可以避免参保单位和参保人员少缴或停缴甚至随意不缴的现象，防止“最低15年缴费”的误导，实现缴费最大化。

综上所述，社会保障费减免和机构改革是中国缴费型社会保障制度整合和顶层改革的最佳时机。我们应该抓住这一历史机遇，切实推进改革，进而大力提高我国社会保障体系的有效性和可持续性。

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