吴琦：国企和地方政府是结构性去杠杆的重中之重

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前不久，深化改革中央委员会第一次会议明确提出:“以结构性去杠杆化为基本思路，地方政府和企业特别是国有企业要尽快降低杠杆。”时隔一个多月，中央深改委再次强调“国有企业去杠杆化”，审议通过了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，这不仅充分体现了中央政府对去杠杆化的高度重视和深切关注，也进一步强化了“结构性去杠杆化”的基本思路，将国有企业和地方政府债务的杠杆率作为重中之重。

无独有偶，央行在2018年第一季度《中国货币政策执行报告》中提出的货币政策主要思路也从“稳定增长、去杠杆化和风险防范”转变为“稳定增长、结构调整和风险防范”，这是对当前国内外经济形势和去杠杆化有效性的深刻认识和判断。近年来，中国宏观杠杆率增速明显放缓。特别是非金融企业的杠杆率从2016年的158.2%下降到2017年的156.9%，这是在保持中国经济稳定的同时取得进步的结果。随着供应方结构改革的深化，企业利润和资产负债表得到了极大的修复；同时，对外贸易的贡献也不容忽视。2017年，中国货物贸易进出口总额为28万亿元，同比增长14.2%，实现三年来首次正增长，主要得益于世界经济复苏，尤其是美国、欧洲、日本等国家。

在2018年政府工作报告中，提出了6.5%的预期gdp目标，既有前瞻性，又有合理性。2017年6.9%的增速超出预期，这是有效投资增持、消费稳定和出口回升共同努力的结果，也与去年较好的内外环境有关。今年，中国面临的内外环境日益复杂。从国内来看，改革已经进入深水区，供应方结构改革必须继续取得实质性进展；从国外来看，不稳定因素增多，贸易摩擦和国际金融市场波动加剧的风险加大，今年将对外部需求带来巨大压力。

货币政策的目标是保持货币稳定，防止高通胀。在稳定和中性货币政策的基调下，“去杠杆化”转变为“调整结构”，不是说没有必要去杠杆化，而是坚持中央“结构性去杠杆化”的理念，更加注重去杠杆化进程和高质量的经济发展。平衡合理的流动性需求，通过优化杠杆结构、提高杠杆质量来促进宏观杠杆的稳步下降；同时，通过定向监管和相机监管，提高政策执行的准确性和有效性，引导金融机构合作，加大对小微企业、“三农”、绿色发展等国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度。

国有企业和地方政府债务的杠杆率是目前我国债务问题和去杠杆化工作的重点领域。

从国有企业债务总额来看，财政部数据显示，2018年1月至2月，国有企业债务总额超过106万亿元，同比增长9.3%。从杠杆率和国有企业比例来看，国家金融发展实验室国家资产负债表研究中心的数据显示，2017年，国有企业资产负债率为65.7%，比上年下降0.4个百分点；国有企业债务占所有非金融企业部门的62%，比2016年增长3个百分点。国有企业负债率过高会增加企业的财务负担和偿债成本，降低企业利润。由于中国资本市场的直接融资能力相对不足，企业贷款大多来自商业银行。当企业负债增长到一定规模，使营业利润无法覆盖利息时，就会影响银行的信贷资产，不良贷款的大规模暴露会对银行体系产生影响。此外，杠杆率高的国有企业往往是产能过剩企业，占用大量信贷资源，导致金融资源错配，这不仅使新兴产业无法获得足够的融资支持，制约了经济转型升级，也使民营企业和中小企业只能通过民间借贷和影子银行融资，背负沉重的债务负担。

虽然地方政府的杠杆率从2016年的20.6%下降到19.9%，但一些问题和矛盾逐渐显现并加剧，可能出现的系统性风险不容忽视:如部分地区地方债务余额增长较快，地方政府已偿还债务。利息压力大；一些地方政府通过ppp项目、政府投资基金、专项建设资金等形式变相借钱，违规担保融资；隐性债务难以遏制，政府将面临更高的“垫底”风险。

在主动性和高质量发展的要求下，下一步中国将建立国有企业和地方政府杠杆率的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核方法。

要降低杠杆率，国有企业应遵循“严格控制增量，有序化解存量”的原则:一方面，加强资本管理，严格控制增量负债，形成合理的资产负债结构。专注主业，强化主业，退出缺乏竞争优势的非主业领域和行业低端环节；建立资本补充机制，通过金融资金、民间资本、外资等多渠道、多样化的资本补充，确保企业资本充足率保持在稳定合理的水平；通过国有企业整体上市或核心业务资源上市，资产证券化率将稳步提高，融资结构将得到优化。另一方面，要优化债务结构，有序化解现有债务，提高发展质量和效率。盘活国有资本存量，通过市场化债转股和资产证券化，积极稳妥推进债务重组。通过并购、混合所有制改革等。，完善公司治理结构，提高企业管理水平和运营效率。

应对地方政府债务风险，应遵循“开前门、堵后门”的思路，同时赋予地方政府与其权责相适应的财力和财力，并加强对政府融资行为的预算控制。一方面，坚决堵塞地方政府增加隐性债务的渠道，稳步推进地方债务置换，在风险可控的基础上，积极稳妥推进地方政府融资平台转型发展；另一方面，完善地方债务(市政债券)发行制度，推进地方政府债务融资结构多元化和市场化，加快土地储备专项债券等正规融资渠道。

(作者是盘古智库的高级研究员)