黄益平：中国农村金融的新方向在哪里

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近日，北京大学国家发展研究院副院长黄在“中国农村金融新方向”讲座上分析了中国农村金融市场的基本情况，并提出了一些新的方向。

农村金融存在哪些问题？人们听到的农村金融投诉有三个问题。

第一个问题是农村金融的失血。当我们观察农村金融机构时，你会发现它们吸收的存款远远超过贷款。简单地说，农村金融仍然属于资金的净产出。例如，100元中有70元留在农村，30元出口到城市。这是农村经济专家抱怨最多的地方。他们认为这对农民不公平，是一种剥削。为什么农民自己的资金没有在农村地区使用？但是农村资本的净产出是否是一个问题可以重新讨论。似乎每个人都不抱怨从农村地区输出剩余劳动力。

第二个问题是农村融资困难且昂贵。有相当多的农民和农村企业的融资需求没有得到满足。

第三个问题是综合金融服务供给不足。当我们谈到农村金融时，我们想到的是大部分的信贷问题，但事实上，农民需要的服务是全方位的。例如，农民现在有剩余资金。如果没有其他金融服务，每个人都只知道把钱存入银行和农村信用社。这实际上不是最好的理财方式。

我们今天要关注的是中国农村金融的发展状况。

今年，全国都在庆祝改革开放40周年。我们过去40年在农村金融方面所做的工作也值得回顾。哪些做得好，哪些值得改进。

事实上，农村金融体系相对简单。中国农业银行是一家大银行，但最大的一家是农村信用社，现在许多农村信用社已经转变为农村商业银行。农村信用社最早成立于20世纪50年代。它们成立时，实际上是中国人民银行的一个部门，而中国人民银行在早期实际上是财政部的一个下属机构。在计划经济时代，对金融交易的需求很少。

1978年底，当改革开放开始时，中国有了一个金融机构——中国人民银行。当时也有中国银行，但它只是中国人民银行在处理对外业务时使用的一个品牌。当时也有农村信用合作社，但它们是中国人民银行的农业部。因此，总的来说，它是一个机构。1978年，中国人民银行占全国金融资产的93%。1979年，农村信用社的权力从中国人民银行转移到中国农业银行。中国农业银行是1979年从中国人民银行分离出来的三家专业银行之一。自1983年以来，各地都建立了县信用合作社。此时，农村信用社仍是中国农业银行的一部分。直到1996年国务院决定进行农村金融改革，农村信用社才开始与中国农业银行脱钩，成为一个相对独立的主体。

当时的考虑是把它变成一个农村合作组织。但是，农村信用社的业务一直不是很好。2003年，在中国人民银行的监督下，在全国范围内开展了农村信用社改革试点。当时的改革有两个重要措施。首先，中国人民银行直接拿了很多钱来帮助农村信用社清理资产负债表。当时，许多农村信用社资不抵债。第二，各省成立了省级协会。原因之一是中央政府最终将处理信用社的责任移交给了省政府。

目前，在农村地区，农村信用社基本上是唯一的一家。在我们调查的大部分地区，农村信用社已经占到了50%以上的市场份额，有的甚至达到了70%。其中一个原因是，自20世纪90年代末以来，四大国有商业银行已经撤回了在县级地区的原有网点。现在主要有农村信用社、农村商业银行、农业银行、农村发展银行和中国邮政储蓄银行。在过去的十年中，出现了一些新的农村金融机构，如村镇银行、小额信贷公司、共同基金集团和数字信贷公司。

农村金融市场的基本情况是“难贷”和“贵贷”问题长期存在。有数据显示，农村贷款缺口至少有3万亿元，但我认为这个数字的准确性很难确认。众所周知，对资本的需求必然与资本成本有关。成本为5%时的资本需求与成本为20%时的资本需求完全不同。然而，相当一部分农村融资需求没有得到满足，因此这种定性判断可能是正确的。

为什么问题仍然严重？

自2003年以来，中央政府希望系统地解决农村金融问题。政府采取的许多措施在改善农村金融服务方面发挥了巨大作用，但农民和农村企业的融资困难并没有得到根本扭转。

如果我们深入观察，我认为主要有两个原因:第一，我们没有真正找到更有效的方法来解决金融问题。农村金融困难有一些特殊的原因。在过去的十五年里，政府尝试了许多方法，但并没有从根本上克服农村金融的障碍。其次，我们过去出台的一些政策不仅没有真正帮助解决问题，而且可能适得其反。

农村金融难做，普惠金融难做，这是一个世界性的问题。这实际上是由他们的特定客户决定的。农村金融有三类潜在客户:第一类是农村地区的小微企业，包括加工业、制造业或服务业；第二类是农业生产者，养牛、养羊、种植谷物、种植水果等。；第三类是个体农民，主要与生活需求有关。

这三类客户基本上被联合国在2005年提出的普惠金融概念所涵盖。

包容性金融为何困难重重？只有两个困难，第一是争取客户，第二是风险控制。

把钱借出去后，你能收回吗？根本的困难是信息不对称。然而，信息不对称反映在获取客户的高成本和具体贷款业务的风险控制困难上。由于农村企业和居民分散，很难获得客户。为什么大银行的网点从县级地区撤出？主要原因是客户少且分散，经营分行规模不经济。

风力控制更加困难。即使你找到了客户，如果你想借钱给他，你需要判断风险和客户是否有能力还钱。传统的金融机构通过查看你的财务报表、历史数据和抵押资产来控制风险。然而，农村企业和农民的基本特征是规模小、不稳定、缺乏数据和没有抵押资产。

在金融行业，有一个所谓的“28法则”，这意味着只要你抓住了前20%的客户，你就基本上占据了80%的市场份额。为以下80%的客户服务通常是不经济的。

然而，农村金融的融资难和融资成本高是两个不同的问题。融资很难获得贷款，融资很贵，说你的成本太高。但是判断高成本的依据是什么呢？金融的另一个基本规则是成本必须包含风险。因为金融交易是为了能够控制风险并最终获得利润，所以它不同于慈善。

有时，我们提出的一些政策不仅使农民获得更多的贷款，还使他们享受到低息贷款，这实际上破坏了金融机构的积极性。例如，政府鼓励金融机构向农民贷款，这可能是每个人都能接受的。但与此同时，政府要求金融机构大幅降低融资成本，这有点力不从心。我们知道，如果一家金融机构发放的贷款低于市场利率，就很难维持下去。

如果你是一家国有商业银行，你可能已经这样做了，响应了国家的号召，但你也能负担得起补贴。然而，对于利润率不高的农村金融机构来说，这将是非常困难的。因此，在考虑农村金融服务时，不能简单地要求服务水平与城市相当，更不能要求融资成本与城市相当。如果我们不能准确理解这一点，我们的政策将很难解决中国农村地区的金融问题。

目前，仍有一些政策措施，实际上阻碍了农村金融服务的改善。

访问控制

农村金融市场监管是指以许可证管理的形式对金融机构的设立和市场准入进行控制。我个人的观点是，金融应该获得许可。原因如下:首先，金融交易中的信息不对称问题比任何其他行业都更加突出。第二，如果金融信息不对称出现问题，它很容易传播，其后果比其他行业更为突出。这就是为什么金融需要监管。

我国目前农村金融监管相对严格，这直接导致了农村金融机构数量相对较少、竞争不足的后果。农村信用社和农村商业银行是当地唯一缺乏竞争和业绩不佳的机构。虽然近年来新农村金融组织有所发展，但数量仍然极其有限。如果市场竞争不够，就没有好的服务，金融领域也是如此。

举几个简单的例子。2016年，中国已经建立了1519家村镇银行，但目前大部分运作不佳。主要问题是农村银行是法人银行，一方面受资本约束，另一方面又受跨区域经营政策的制约，导致资本平衡能力差、存贷比高。我们最初的考虑是村镇银行可以在地方金融服务中发挥重要作用。但事实上，村镇银行似乎并没有发挥非常重要的作用。

第二个例子是在线商业银行。网上商业银行是中国第一家核心系统基于云计算架构的商业银行，由蚂蚁金服作为大股东发起。在线商业银行在提供金融服务方面领先。我提到了农村金融难做的许多原因。在一定程度上，网上商业银行改变了这种状况。截至2016年12月底，网上商户银行共向小微企业发放贷款879亿元，服务小微企业的客户数量达到277万，其中平均每户贷款余额达到1.5万元，但网上商户银行只有几百名员工，全部在杭州。

然而，网上商业银行面临着一个很大的限制，即他们不能远程开户，这意味着每个人都必须面对面开户。这是对私人网上银行业务能力的致命限制。

访问控制本身是必要的。但是过多的控制导致竞争不足。

利率限制

2015年底，中国人民银行取消了商业银行存贷款利率的最终上限。存款和贷款的基本利率仍然存在，但名义上不再受监管。如果没有自上而下的限制，就相当于完全市场化。但事实上，这只是一个美丽的传说，还有各种隐藏的监督或约束。

几年前，我去一家商业银行调研，询问放弃存贷款利率区间限制后的实际情况。银行高管表示，仍然存在制约因素。例如，如果贷款利率太高，监管当局的领导人会打电话来表达他们的担忧。

因为我们的政策是帮助农民和小微企业，有些人认为如果金融机构设定高利率，他们就会违背政策。但这从根本上违反了金融法。如果我们真的用高利贷剥削农民，我们必须监督和处理它。但是如果它的风险更高，利率应该更高吗？成本必须包括风险，这是金融的基本法则，但我们现在通常做不到。

治理缺陷

农村信用社的基层组织是县联社，当然，有的已经成为农村商业银行，有的甚至已经上市。还有一个省级协会。省协会是什么样的制度？你怎么到这里的？

省级协会是2003年全国农村信用社改革试点的结果。基本上，它是由县协会建立的。我去河南调查的时候，他们说每个县的协会都交了80万元。省协会成立后，其主要工作是领导、监督和服务。最重要的是，县协会的三名行政人员，即主席、监督员和主席，需要由省协会提名。因此，一些县协会说，我们出资成立了省协会，然后省协会来控制我们，这就相当于“出钱请爸爸”。

这真的很尴尬。省协会管理县协会的风险状况，但它不承担责任。地方政府不满意，因为他们想提拔地方干部。最糟糕的是，许多县联社在转型为农村商业银行后，变成了董事会的股份制银行，但最高层的管理人员仍然是从上面任命的，所以情况非常复杂。

因此，省协会是一个非常神奇的存在。它不是一个监管部门，但它发挥着监管作用；它不是上级部门，但它在上级部门中起着领导作用；它不是股东，但它比股东有更大的权力；事实上，它不是一个服务部门，但它起着服务的作用。当然，省级协会也有一些好的地方可以做，比如发展制度，培训干部。但它最大的问题是，它没有解决现代企业治理中谁付费、谁决策、谁承担后果的问题。2003年开始的改革没有从根本上解决这一矛盾，这已成为历史遗留问题。

政策混乱

去当地研究时遇到的一个大问题是概念混乱。因此，我一般会说，普惠金融、政策金融和慈善金融不是一回事。

我们现在谈论的是商业可持续金融。你有能力向中央政府申请资金来支持或补贴农民，我强烈支持。但这不是我现在想研究的。你可以想象，对于中国的普通大众来说，这最终将取决于商业和可持续的金融。如果他真的很穷，政府资助他，我不反对。但我认为我们不能把融资问题归咎于从政府那里得到一些钱。

那么下一步我们应该做什么？

经过大约一年的调查，我们觉得农村金融发展近期可能会面临一些新的机遇。也就是说，如果我们过去做得不好，将来可能真的会有一个很大的障碍，为我们提供改善农村金融服务的机会。

我们认为有三个机会。

新机遇一:市场化

归根结底，市场化就是利率的市场化，它真正允许市场决定风险定价。为什么现在有机会？因为政府在不断推进利率市场化的进程。

我们应该区分融资困难和昂贵的融资。首先要解决融资难的问题，然后考虑是否有可能适当降低融资成本。今天的中国金融体系存在着一种双轨制，即正式制度和非正式制度同时并存。正规系统的融资很便宜，但很难获得。非正式系统融资成本高，但容易获得。为什么会有两个极端的问题？实际上，这是因为金融改革没有到位。正规金融部门保持的利率过低，导致非正规金融部门的利率异常高，这是相互关联的。

推进利率市场化就是整合正规和非正规金融体系。当我们看风险回报曲线时，风险越高，利率越高，这在我们的融资市场上应该是一样的。然而，目前我们看到正规金融部门和非正规金融部门是分离的，在风险收益曲线的中间有一个断点。

新机遇2:工业化

我们未来的农村经济发展将越来越工业化，也许生产可以分散，但真正的运作是大规模和工业化的。从经济发展的角度来看，工业化可以帮助农民摆脱过去一户难以大规模经营的制约。从财务角度来看，产业化最大的优势是利用供应链帮助我们解决客户获取成本高、风险控制难的问题，而不必一次服务一户人家。

新机遇3:数字化

数字技术在我们日常生活中的应用已经无处不在，这真的改变了我们的生活。农村金融也是如此。中国互联网金融优于其他国家的一个最重要的原因是我们有很多带应用场景的移动终端，比如淘宝、JD.com等拥有上亿用户的平台，所以获得客户的成本非常低。没有必要出去做风险控制和分析他们的大数据，所以风险控制的成本非常低。

除了传统的利用线下熟人的软信息的普惠金融模式外，数据借贷、金融租赁和数字普惠技术等新型农村金融解决方案也应运而生，如信易金融租赁、京东数据农业贷款和蚂蚁金融服务等提供的农村金融服务。

综上所述，今天的农村金融发展确实面临着一些难得的机遇。或许我们应该考虑采用分层市场的商业模式:顶层是龙头企业带动的产业链，中间层是农户和个体工商户，底层是个体农户。分层模式是对高端客户使用供应链金融，对低端客户使用数字金融，对中间客户使用线上线下结合。

最后，我提出了五点政策建议:

一是尽快实现利率市场化，取消对农村存贷款利率的变相限制，增加农村金融服务的有效供给。

二是建立非歧视性的金融市场准入标准，鼓励民营金融机构服务农村金融市场，增加竞争。提供农村金融服务的主力军必须是中小金融机构。有必要在不降低资格的情况下开放准入，增加农村金融机构的数量，包括私人小银行和新的互联网金融机构，这可以提高服务质量，抑制融资成本上升。

三是遵循“谁出资、谁决策、谁承诺承担后果”的原则，理顺农村信用社法人治理机制。省级协会改革有两个具体建议:一是强化农村商业银行治理结构，保留区域牌照定位，鼓励深度培育本地市场，允许基于市场的农村商业银行跨区域并购，增强市场化竞争。第二，建议将省级协会转型为基于市场的服务平台，其主要职能是做好基础设施建设、建立和完善信息系统等。，并努力在专业的基础上改善其服务功能，让专业人士做专业的事情。

第四，积极支持数字技术软硬件设施建设，为数字金融健康发展创造良好的外部环境。政府应该帮助建立一个良好的数据和信用环境，例如，它可以开放信息，如税收和电费，特别是将数字金融纳入信用信息系统。同时，我们应该规范市场行为，在保护个人隐私和使用大数据分析之间划清界限。

最后，要重构中央和地方农村金融监管框架，统一标准，分散实施，同时建立有效的风险防范和处置机制。建议明确两级农村金融监管框架，将监管政策的实施责任移交给地方金融监管局。此外，为防范和化解农村金融风险，建议建立日常风险监控和分析机制，防止金融风险的积累和扩散，同时建立统一的市场化风险处理机制。

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