以混改推进国有资产管理体制变革

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□许，研究中心

目前，国有资产监管体系有两个主体:SASAC和监管企业。国资委履行出资人监督企业的职责，同时明确提出要牢牢把握出资人职责的位置。但是，在实际履行职责时，SASAC负责监督企业高管的任免、高管的绩效考核和薪酬决策、企业改革与重组、企业战略与投资、企业收入分配等。，这远远超出了投资者的权力范围。事实上，SASAC是在行使企业董事会的权力。由于SASAC监管的大部分企业都是国有独资企业，即使它们拥有多个产权，它们都是国有产权，因此管理企业自然成为SASAC的选择。

即使SASAC有强烈的改革意图，也只能是形式上的改变。因为在国有资产管理体制和国有企业的关系中，后者应该决定前者。也就是说，只有存在国有企业，才会有国有资产管理制度，而国有企业的制度机制决定了国有资产管理制度的形式。当然，国有资产管理体制的改革会推动国有企业的改革，但是没有国有企业的变革，就很难对国有资产管理体制做出实质性的变革。因此，要改革国有资产管理体制，首先必须改革国有企业自身。

推进国有企业改革的选择是十八届三中全会提出的“积极发展混合所有制经济”，以实现集团一级企业产权主体的多元化。事实上，党的十五大提出了混合所有制经济的概念，并明确指出“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有和集体成分。”此后，国有企业积极引进非国有资本进行企业重组，实现股权多元化。目前，除集团一级法人外，国有企业仍采用国有独资，相当一部分二级及以下法人企业为国有资本和非国有资本共同出资的混合所有制企业，部分为上市公司。如果仍然强调国有企业混合所有制改革仅限于二级及二级以下企业，显然没有体现十八届三中全会提出的“积极发展混合所有制经济”的应有含义。目前，混合所有制的改革应该集中在集团一级法人上，这当然是困难的。正因为如此，全面实现国有独资公司制度改革才迈出了一步。集团法人实现混合所有制是深化国有企业改革的重要一步，真正体现了中央“混合所有制改革是国有企业改革的重要突破”的主张。

集团法人混合所有制改革后，不仅将大大改善国有企业的公司治理，还将带来国有资产管理体制的重大变革。这时，国有资产监管机构不再直接面对国有独资企业，而是一个拥有国有产权和非国有产权的混合所有制企业。在多产权主体的混合所有制企业中，不同产权的权益资本必须有明确的股东。因此，为满足明确国有资本投资者的要求，必须有一个国有股机构，这是十八届三中全会提出的，“要建立一批国有资本经营公司，支持符合条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。随着国有资本经营(投资)公司的出现，国有资产监管体系中的SASAC和监管企业两个主体已经转变为三个主体:SASAC、国有资本经营(投资)公司和国有企业。

在这三个主体中，SASAC是国有资产监管机构，对多产权混合所有制企业的国有股履行出资人职责。然而，SASAC不能再像以前那样对企业行使权力，尽管SASAC在监督企业方面拥有控股权。这时，监理企业不再是国有独资或国有多股的国有企业，而是非国有股份的监理企业。如果SASAC像以前一样行使投资者权力，它将不可避免地遭到非国有股东的反对。此时，SASAC的选择只能是参与对公司治理的监督，并与其他非国有股权持有者建立良好的董事会。SASAC必须通过董事会发挥作用。因此，做好董事会建设，在董事会中发挥自己的作用，应该是SASAC未来需要做出的改变。这一变化将涉及到SASAC目前职能的调整，尤其是将部分权力移交给董事会。此时，SASAC自然实现了职能转变，以适应国有企业混合所有制改革的要求，建立了与混合所有制相适应的国有资产管理体制。

国有资本经营(投资)公司是中国多产权、混合所有制企业的直接所有者，不从事任何生产经营活动。其主要职责是向SASAC提出国有企业国有股配置建议，并在SASAC决策后实施国有企业国有资本配置。国有资本经营(投资)公司应当单独立法设立，并且应当是特殊法人，而不是一般法人。在操作上，可以考虑国有资本经营(投资)公司是实行总经理负责制还是董事会制。

混合所有制企业从事相应的生产经营活动。它不再是目前企业联合体的组织形式，而应该是具有独立战略执行单位的一流法人。这些单位可以采用非法人的业务划分制度，也可以是独立法人的子公司。十九大提出“培育具有全球竞争力的世界级企业”是混合所有制改革后形成的国有企业的使命和目标。