董登新：机构改革是社保制度整合的先导

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基本养老保险在全国范围内实现统筹后，国税局将成为基本养老保险缴费的征收管理机构，基本养老保险基金的收支由国家社会保障基金委员会直接管理，地方政府不再干预基本养老保险缴费及其基金收支。这一制度也有利于今后的基本养老保险改革。美国社会保障税也由国内税收署征收。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

——国务院机构改革释放了社会保障改革的信号

2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，同时发布了《国务院机构改革方案说明》。制度改革是制度整合的先导。经过这一轮的国务院机构改革，社会保障管理的分工将会发生很大的变化，这次改革所发出的政策信号值得我们高度重视。

众所周知，中国的社会保障体系大致可以分为五个部分:(1)社会保险(五大风险)；(2)对雇主的补充保护(三项基金)；(3)社会救助(包括低保、医疗救助、扶贫、慈善救助等)。)；(4)社会福利(包括免费义务教育、免费学校午餐、军事福利、残疾人福利、公共租赁住房、廉租房等)。)；(五)社会服务(包括社区服务、社会工作服务、志愿服务、家政服务、公益服务、就业培训、就业介绍、创业咨询、托儿所、青年工作、养老院、养老服务等)。)。

其中，缴费型社会保障制度(“五险+三金”)是中国社会保障制度的主体或核心。五险包括基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；三金基金包括企业年金、职业年金和住房公积金。五大保险是社会保险；三金是社会保障的补充。

在当前的社会保障管理结构中，普遍存在着多部门“多头管理”的现象。例如，在医疗保障方面，职工医疗保险、城镇居民医疗保险、大病保险、生育保险和工伤保险属于人力资源和社会保障部，而新型农村合作医疗制度属于原卫生计生委，医疗救助属于民政部。此外，在雇主的补充养老保障计划中，企业年金和职业年金属于人力资源和社会保障部，而住房公积金属于住房和城乡建设部。等等。

社会保障制度改革的顶层设计应包括两个层面的改革:一是制度整合，旨在提高制度的有效性、公平性和可持续性；第二，机构整合旨在简化机构，明确管理职责，降低管理成本，提高管理效率。国务院机构改革将有助于理顺社会保障管理的职责，为今后社会保障体系的改革和整合奠定坚实的组织基础。

在这次国务院机构改革中，参与社会保障管理职能转变的部门和具体分工大致可以概括为以下七个方面:

(1)保留人力资源和社会保障部(以下简称“人力资源和社会保障部”)

2008年3月31日，人力资源和社会保障部正式挂牌，同时取消了人事部和劳动和社会保障部，并将前人事部和前劳动和社会保障部的职责整合并分配给人力资源和社会保障部。

在2018年3月13日日本二级机构改革之前，人力资源和社会保障部的具体职责包括劳动保护、公共就业、职业培训、人力资源市场、最低工资标准、正常加薪、劳动人事争议调整和仲裁、军队转业干部安置、公务员管理、基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和企业年金。

在这次机构改革中，人力资源和社会保障部将医疗保险和生育保险的管理职责移交给新成立的医疗保险局；与此同时，军官工作安排的责任以及中央军委政治工作部和后勤支助部的相关责任被移交给新成立的军事部。人力资源和社会保障部将重点监管人力资源、基本养老保险、工伤保险、企业年金和职业年金。

作者点评:机构改革后，人力资源和社会保障部将主要负责人力资源、劳动权利保护和养老保障，但工伤保险仍由人力资源和社会保障部负责，城乡低保仍由民政部负责。建议将工伤保险纳入新成立的国家健康保险局，将城乡低保纳入人力资源和社会保障部管理，有利于社会养老保障资源的统一设计和系统整合。

在美国，社会保障局只管理两个计划:基本养老保险和最低生活保障，只有三种类型的美国人有资格享受最低生活保障:第一，65岁以上的贫困老年人；第二，盲人；第三，残疾人。这值得我们借鉴。

(2)成立国家健康保险局(以下简称“医疗保险局”)

为完善城乡居民统一的基本医疗保险制度和大病保险制度，不断提高医疗保障水平，确保医疗保险基金的合理使用，做到安全可控，统筹推进医疗、医疗保险、医药“三结合”改革，更好地保障患者医疗。 该计划提出将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险和生育保险职责、国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责、国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责、民政部的医疗救助职责进行整合，并将国家医疗保险局设立为国务院直属机构。 其主要职责是制定医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保险制度的政策、计划和标准并组织实施，监督管理相关医疗保险基金，完善全国异地就医管理和费用结算平台，组织制定和调整药品和医疗服务价格和收费标准，制定和监督药品和医用耗材招标采购政策的实施，监督管理医疗保险范围内医疗机构的相关服务行为和医疗费用。同时，为了提高医疗保险基金的征收管理效率，将基本医疗保险费和生育保险费交由税务机关统一征收。

作者点评:医疗保险是一项非常专业的工作，它不仅涉及医疗保险，还涉及医疗和医药。因此，医疗保险应与人力资源和社会保障部分开，并设立单独的管理机构。然而，新计划将工伤保险单独留在了人力资源和社会保障部。笔者建议，工伤保险也应纳入新成立的国家健康保险局的管理范围，因为它与“医疗保险”关系密切，可以进一步实行“三险合一”的制度整合，即将生育保险和工伤保险合并为基本医疗保险。合并后，它们与大病保险、补充医疗保险和医疗救助的关系将更加清晰，有利于医疗保险总体预算和总费用的合理控制。

同样，美国医疗保险由一个机构管理。美国专门从事医疗保险和医疗援助服务中心(医疗保险中心；医疗补助服务(cms)也是一个联邦局级机构，但它属于卫生和公众服务部(hhs)。

(3)成立国家卫生与健康委员会(以下简称“卫生与健康委员会”)

人民健康是国家繁荣和民族兴旺的重要标志。为推进健康中国战略的实施，树立“大健康、大健康”的理念，变治病为以人为本，预防和控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民提供全方位、全周期的健康服务，规划提出国家卫生计生委的职责是: 国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、国家老龄工作委员会办公室、工业和信息化部牵头实施《烟草控制框架公约》，整合国家安全生产监督管理总局职业安全健康监督管理职责，成立国家卫生健康委员会，作为国务院的组成部分。 其主要职责是制定国家卫生政策，协调和促进医疗卫生体制改革的深化，组织制定国家基本药物制度，监督和管理公共卫生、医疗服务和卫生突发事件，负责计划生育管理和服务，制定应对人口老龄化和医疗保健相结合的政策措施。

国家老龄工作委员会将保留，日常工作将由国家卫生和健康委员会承担。民政部主办的中国老龄协会被国家健康和福利委员会取代。国家中医药管理局由国家健康和福利委员会管理。国家卫生和计划生育委员会将不再保留。国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室不再设立。

作者点评:民政部将养老服务移交给新成立的卫生与健康委员会，正是为了迎合医疗与保健、大健康、大健康、大养老相结合的发展理念。当然，这也是实施健康中国战略的重要举措。事实上，美国也有卫生与公众服务部，简称美国卫生部。它是联邦政府的行政部门，保障美国公民的健康并提供公共服务。它成立于1979年。

(四)设立退役军人事务部(以下简称“军部”)

为维护军人合法权益，加强军队离退休人员服务保障体系建设，建立健全军队离退休人员集中统一管理保障体系，使军人成为全社会尊重的职业，规划提出整合民政部军队离退休人员特殊照顾和安置职责， 人力资源和社会保障部官员的安置职责，中央军委政治工作部和后勤保障部的相关职责，并设立退役军人事务部作为国务院的组成部门。 其主要职责是制定和组织实施军队离退休人员思想政治工作和管理支持的政策法规，表彰和突出军队离退休人员为党、为国家、为人民奉献的精神风貌和价值取向，负责军队转业干部、转业干部、离休干部和退役士兵的转移安置，负责军队离退休人员自主择业的服务管理和待遇保障，组织军队离退休人员的教育培训、优待和抚恤等工作。，指导全国的拥军工作，并负责烈士和退役军人的荣誉奖励。

作者评论:将军事安全和军事福利纳入新成立的军事部门的管理也是国际惯例。例如，美国也有退伍军人事务部(va)，成立于1989年，是一个为美国退伍军人及其家庭提供服务的内阁部门。美国退伍军人事务部的前身是1930年成立的退伍军人管理局。

(5)保留民政部

民政部是国务院主管社会行政事务的部门。民政工作的重点是保障和改善民生，加强和创新社会管理，促进人民共享改革发展成果，服务党和国家的整体工作，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

作者点评:在这次机构改革中，民政部被剥离的主要职能有四个:一是医疗救助被剥离给新成立的医疗保险局；第二是将军事福利和军事待遇剥离给新成立的军事部门；第三是将老年工作和老年服务剥离给新成立的卫生和健康委员会；第四，救灾责任将剥离给新成立的应急管理部门。职能分离后，仍保留以下管理职责:社会救助(不含医疗救助)、城乡低保、社会福利与慈善、基层政权与社区建设等。建议由人力资源和社会保障部管理城乡低保。

(6)调整国家社会保障基金理事会的隶属关系

为加强社会保障基金的管理和监督，理顺责任关系，确保基金安全，实现保值增值的目标，规划提出全国社会保障基金理事会由财政部而不是国务院管理，承担基金安全和保值增值的主要责任。作为基金的投资和运营机构，行政级别不再明确。

作者点评:基本养老保险国家总体规划实现后，全国社会保障基金理事会的职能将从目前单一金融渠道的资产配置管理转变为以基本养老保险基金为核心的投资管理、均衡精算和预警报告编制。在美国，社会保障信托基金也由财政部管理，这有利于协调和监督基金与预算之间的平衡。

(七)国家税收和地方税收征管制度改革。

省级和省级以下税务机关将合并，承担所辖地区各类税收和非税收入的税收征管职责。国税和地税机构合并后，将实行以国家税务总局为主体、省(区、市)人民政府为辅的双重领导管理体制。

作者点评:基本养老保险国家总体规划实现后，国税局将成为基本养老保险缴费的征收管理机构，基本养老保险基金的收支由国家社会保障基金委员会直接管理，地方政府不再干预基本养老保险缴费及其基金收支。这一制度也有利于今后的基本养老保险改革。美国社会保障税也由国内税收署征收。

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