高培勇：加快推进直接税改革 完善地方税体系建设

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高培勇，现任中国社会科学院院士、中国社会科学院经济研究所所长，长期致力于财税理论研究和财税政策分析。高培勇认为，与完善的社会主义市场经济体制和现代化的国家治理体系和治理能力相比，中国的财税体制改革取得了阶段性的成功。他建议以个人所得税、房地产等直接税改革为突破口，推进地方税制的税制改革。

中国社会科学院经济研究所所长高培勇

随着改革开放40周年的到来，与整个改革开放事业齐头并进的中国财税体制改革进入了不容置疑的一年。

到目前为止，我国财税体制改革的实践总体上是成功的，但与完善的社会主义市场经济体制和现代化的国家治理体系和治理能力相比，只能算是阶段性的，例如，可以归为直接税改革系列的个人所得税和房地产税就“停滞不前”。

在推进间接税改革的同时，实施直接税改革是深化税制改革的唯一选择。同时，以个人所得税和房产税为代表的直接税改革也关系到地方税制的建设和中央与地方财政关系的改革进程。从这个意义上说，直接税改革也是解决中央与地方财政关系改革的起点。

税制改革

取得阶段性成果

从根本上说，中国财税体制改革实践之所以至今取得成功，是因为我们深刻理解并严格遵守财税体制及其运行机制的客观规律，并按照客观规律的要求来规划和推进改革。

在中国发展的历史上，2012年是一个非常重要的转折点。按照分阶段改革的目标，在此之前，自1978年以来，中国财税体制改革经历了四个阶段:为全面改革铺平道路、走制度创新之路、构建公共财政体系框架、进一步完善公共财政体系。

2012年，中国共产党第十八次全国代表大会召开，开启了中国特色社会主义进入新时代的征程。在新的历史起点上全面深化改革，实现经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制改革的联动，是历史的选择。

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。基于全面深化改革的宏观博弈，以建立现代金融体系为目标，新一轮财税体制改革启动。

与以往围绕增加或减少税收总量来制定改革方案的做法不同，新一轮税制改革的前提是“稳定税负”。其目标是在“稳定税负”的前提下，通过逐步提高直接税的比重，优化税收结构，建立现代税制。基于这一目标的部署是:

“深化税制改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税的征收范围、环节和税率，将高能耗、高污染产品和部分高端消费品纳入征收范围。逐步建立全面、分类的个人所得税制度。加快房地产税收立法，及时推进改革，加快资源税改革，推进环保费改税。”

从2013年11月至中国共产党第十九次全国代表大会，在四年多的时间里，作为分阶段改革的结果，在税制改革领域，作为间接税制度改革的重要组成部分，增值税税率得到全面推进和简化，资源税改革进展顺利，消费税范围逐步扩大，环境保护税正式征收。同时，随着《深化国家税收和地方税收征管体制改革方案》的颁布，税收征管体制改革也开始了。

直接税改革

对接“健全地方税制”

截至目前，在新一轮税制改革涉及的“六税一法”——增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房产税和税收征管法之中，“四税一法”——改革阵营改革全面推进，资源税改革顺利推进，消费税征收范围逐步扩大，税收征管体制改革启动。表面上看，它取得了很大的进步，但经过深入观察，我们会发现，所有取得进步的税种都是间接税，尽管税收征管制度具有特殊的意义。可归入直接税系列的个人所得税和房地产税被“搁置”。

如果将间接税和直接税视为新一轮税制改革的两翼，我们可以清楚地看到，两翼的改革行动是相当不平衡的。

然后，指出以营改增为代表的间接税改革是以减税为基础的，而以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革是以增税为基础的。改革行动两翼无力状态的直接结果是间接税收入减少，但直接税收入却没有相应增加。空由此产生的收入赤字只能通过增加赤字和发行额外的国债来弥补。

无论从哪一个方面来看，以借钱支持的税制改革都是不可持续的，而且还包含着风险。实施新一轮税制改革目标的唯一选择是走优化税制结构之路——在推进间接税改革的同时进行直接税改革。直接税的逐步增加用来对冲间接税的相应减少，自然人税源的逐步增加用来对冲企业税源的相应减少。

此外，以优化税制结构为目标的直接税改革主要涉及个人所得税和房地产税。一旦这两种税种与1994年建立的分税制财政管理体制相衔接并纳入新预算法，就可以发现它们都可以作为主税或主税进入地方税制。特别是，房地产税一直作为地方税或地方主体税存在和运作。从这个意义上说，新一轮税制改革中个人所得税和房产税改革中的“抑制”现象也可以表述为地方税制改革中的“抑制”或地方税制建设中的“抑制”。

毫无疑问，以个人所得税和房产税为代表的直接税改革不仅关系到税制结构优化目标的实现，也关系到地方税制建设和中央与地方财政关系改革的进程。从这个意义上说，直接税改革就是地方税改革，完善地方税体系就是完善地方财政收支制度，也就是重塑以“分税制”为灵魂的中央与地方财政关系新格局。

可以预见，按照党的十九大的部署，尽快采取措施“突破”以个人所得税和房产税为代表的直接税改革，进而推进以“完善地方税制”为重点的税制改革进程，必将是下一轮财税体制改革的一场硬仗。从这个角度看，直接税改革实际上是解决税制改革的基础，也是解决中央与地方财政关系改革的起点。