潘向东：调整目标 强化就业——政府工作报告解读

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综合分析国内外形势，2019年中国发展环境更加复杂严峻，经济发展目标得到合理调整。

作者:潘向东，新时代证券首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事

1.在严峻的内外部环境下，主要经济目标将于2018年完成

2018年，我们面临着深刻变化的外部环境。经济全球化经历了波折，多边主义受到冲击，国际金融市场波动。尤其是中美经贸摩擦对一些企业的生产经营和市场预期产生了不利影响。与此同时，中国也面临着经济转型之痛所凸显的严峻挑战。新旧矛盾交织，周期性和结构性问题叠加，经济运行稳定多变。然而，在2018年，中国仍然完成了经济和社会发展的主要目标和任务。

2018年，国内生产总值增长达到6.6%。尽管增速较2017年下降了0.2个百分点，但仍实现了6.5%左右的目标增速。Cpi同比增长2.1%，略高于2017年，低于3%的目标值，价格涨幅相对温和，价格水平总体稳定。城镇新增就业1361万人，调查失业率稳定在5%左右的较低水平。

经济结构不断优化，新的发展势头迅猛，新兴产业蓬勃发展，传统产业加快转型升级。改革开放取得新突破，国务院和地方政府机构改革顺利实施，市场准入负面清单制度全面实施，分散化、一体化管理和优化服务改革力度加大，经营环境国际排名大幅上升，对外开放全方位扩大，“一带一路”建设取得重要进展。

三大战役开局良好，防范和化解了重大风险，稳定了宏观杠杆率，稳定了金融运行大局。大力推进精准扶贫，加强污染防治，生态文明建设成效显著。人民生活水平不断提高，城乡居民生活水平不断提高。

2.合理调整经济发展目标和稳定就业更为重要

综合国内外形势分析，2019年中国发展面临的环境更加复杂严峻，经济发展目标得到合理调整:

国内生产总值增长目标定在6%-6.5%。这至少有四层含义:首先，预期gdp目标被设定为区间值，而不是具体值，这反映了经济的不确定性，并为政策留下了更大的空空间。第二，2019年，中国经济仍将面临结构性因素和周期性因素造成的下行压力，预计国内生产总值(gdp)目标将从上一个目标下调是合理的。第三，稳定就业需要一定的经济增长率，即使经济增长目标调整到区间，也需要保持6%以上的经济增长率。第四，尽管预期的国内生产总值目标已经下降，但未来的经济发展质量将受到更多关注。

城镇新增就业1100多万人，城镇调查失业率约为5.5%，城镇登记失业率低于4.5%。充分发挥就业优先政策的作用，首次将就业优先放在宏观政策层面。就业具有顺周期性，与经济增长密切相关，确保就业稳步增长。2019年，中国经济仍将面临结构性因素和周期性因素造成的下行压力，经济运行极不确定。确保就业意味着稳定增长的优先性非常高。此外，就业也关系到民生。经济发展的最终目标是提高人们的生活质量。首次将就业放在宏观政策层面，体现了政府“以人为本”的执政理念。未来的就业压力还可能来自:一是通缩风险越来越近，工业企业面临利润缩水的挑战。受益于供应方改革和油价上涨的上游原材料行业首当其冲。事实上，一些上游行业的价格已经在1月份出现下跌。第二，房地产周期低迷对建筑业就业的影响。目前，建筑业的高度繁荣与新建筑的高增长率有关。随着房地产市场的降温和住房企业融资压力的增加，这种高周转率的策略是不可持续的。新建筑的增长率和建筑业的繁荣程度下降后，建筑业的就业形势将面临压力。第三，2019年，大学毕业生数量将增加，导致就业压力加大。第四，2019年全球经济增速可能下降，中美贸易摩擦存在不确定性，导致贸易企业就业压力加大。

消费价格上涨的目标大约是3%。近年来，cpi增长目标为3%，符合中国的实际情况。中国的经济周期正在放缓，需求疲软。最近，消费物价指数增长率一直在2%左右。在2019年实现3%的目标几乎没有压力，这也为空提供了更大的货币政策空间。自2012年以来，cpi同比平均增速比政策目标低1.24个百分点，政策目标设定为3%，为应对油价上涨、猪瘟和自然灾害等暂时冲击留有空间。2019年需要防范的是猪瘟和地缘政治风险的双重影响，这将导致猪肉和石油价格的共振，这可能使cpi月度增长率突破3%。要做好猪瘟的防控和预期管理工作，尽可能防止极端情况的发生。

赤字率计划安排在2.8%，比去年的预算高出0.2个百分点；财政赤字为2.76万亿元，其中中央财政赤字为1.83万亿元，地方财政赤字为9300亿元。提高赤字率的原因是预算赤字隐含的名义国内生产总值增长率为9.48%，低于2018年预算赤字隐含的10.7%的增长率。在经济下行压力下，财政收入增速放缓，政府支出增加，税费减少，这就要求提高财政赤字率。赤字率不超过3%的原因是:赤字率应适度提高，财政收支、发行专项债券等因素。应全面考虑，并应留出政策空空间，以应对未来可能出现的风险。首先，赤字率突破3%可能导致债务快速积累，增加政府债务风险；其次，自2009年以来，中国的预算赤字率从未超过3%。一旦超过3%，可能会影响市场预期。

3.加大反周期政策调整力度，更加依赖财政政策

由于货币政策面临传导机制不畅的问题，稳定增长的效率弱于财政政策。在保持广义货币m2和社会融资规模增长率与国内生产总值名义增长率相匹配的同时，2019年的反周期调整政策将更多地依赖财政政策。

首先，积极的财政政策更加注重减税和减费。积极的财政政策将是减少税收和费用，促进基础设施建设。首先，减税和降低成本的力度加大，重点是包容性减税和结构性减税。2019年，税费减免规模达到2万亿元。结构性减税主要是深化增值税改革，将制造业和其他行业目前16%的税率降至13%，将交通和建筑业目前的税率降至10%。税率下调至9%，确保主要行业税收负担明显减轻；通过增加生产生活服务业税收减免等配套措施，确保各行业税收负担不增不减，继续推进第三、第二税率。包容性减税我们要做好年初出台的小微企业包容性减税政策的实施工作。第二，明显减轻企业社会保障缴费负担。降低城镇职工基本养老保险的比例，各地可降低到16%。为了稳定目前的征收方式，我们不能增加小微企业的实际支付负担，也不能由我们自己集中支付历史欠款。确保大幅度减轻企业特别是小微企业的社会保障缴款负担。第三，各级政府应该过紧日子。2019年，企业所得税和社保缴费负担将减少近2万亿元，这将给各级财政带来巨大压力。为了支持企业减轻负担，各级政府应该过紧日子。中央财政要开源节流，增加特定国有金融机构和中央企业上缴的利润，减少5%以上的一般性支出，减少3%左右的“三公”资金，收回长期沉淀资金。地方政府大力优化支出结构，多渠道盘活各项资金和资产。有效地让市场参与者，特别是小微企业，有明显的减税和减费的感觉。最后，财政赤字率提高到2.8%。2019年，赤字率计划安排在2.8%，比2018年预算高出0.2个百分点，符合市场预期:财政赤字为2.76万亿元，其中中央财政赤字为1.83万亿元，地方财政赤字为9300亿元。2019年计划安排地方政府专项债券2.15万亿元，这将成为补充基础设施投资资金缺口的重要来源，为更好地防范和化解地方政府债务风险创造条件。2019年，财政支出超过23万亿元，增长6.5%。增加中央对地方转移支付，平衡转移支付增加10.9%。

第二，稳健的货币政策是适度从紧，从量到质的转变。未来，货币政策调控将淡化“中性”一词，灵活运用各种货币政策工具，更加注重反周期调整和结构性货币政策工具的运用，同时保持宏观杠杆率稳定，引导货币市场利率下调，优化信贷政策投放效果，加大对民营企业和中小企业的支持力度。

第三，缓解民营企业融资困难。《报告》建议“加大对中小银行的定向RRR减息力度，所有释放的资金将用于私人和小微企业贷款。支持大型商业银行多渠道补充资本，提高信贷供给能力，鼓励增加中长期贷款和制造业信贷。今年，大型国有商业银行对小微企业的贷款将增加30%以上。这项政策的重点是缓解私营企业难以筹集资金的问题，这在历史上是罕见的。它不仅有针对性的RRR减息的支持，而且对小微企业贷款的增长速度有明确的指标要求，但对贷款的种类没有硬性要求。

第四，强调消费的基本作用。2019年，中国将关注消费的新变化趋势，在减税、减费的基础上，适应消费需求的新变化，大力加强社区养老服务，增加婴幼儿护理，扩大旅游发展，稳定汽车消费等措施，通过鼓励新的消费模式，缩小农村流通网络，通过发展电子商务和快递实现线上线下消费一体化。

第五，发挥投资的核心作用。2019年，中国将扩大重点领域有效投资，铁路投资8000亿元，公路水运投资1.8万亿元，启动一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，增加新轨道交通、5g等基础设施投资。2019年，中央预算投资比2018年增加400亿元。吸引更多民间资本参与重点项目建设。

4.强调处理好国内国际关系，坚持发展是硬道理

政府工作报告强调，要处理好三个关系:一是国内与国际的关系要协调好；第二，应平衡稳定增长和风险防范之间的关系，以确保经济持续健康发展；第三，要处理好政府和市场的关系，依靠改革开放要激发市场主体的活力。

在2018年中美贸易摩擦等事件后，政府强调要处理好国内和国际关系，集中精力做好自己的事情。中国仍处于社会主义初级阶段，是世界上最大的发展中国家。发展是解决我国一切问题的基础和关键。我们必须牢牢把握经济建设的中心，坚定不移地坚持发展是硬道理、科学发展和高质量发展的战略思想，不断解放和发展社会生产力。在复杂多变的国际形势背景下，我们要保持战略实力，按照既定目标和部署推进工作，更好地利用国际国内两个市场的资源，敢于迎接挑战，善于化危机为机遇，牢牢把握发展的主动权。

这需要我们继续坚持改革开放。回顾改革开放40年，中国经济增长周期更多的是一个改革红利释放周期:随着改革的开始，经济慢慢走出低迷。随着改革红利的释放，经济已经进入复苏和繁荣；随着改革红利的失败，经济陷入了低迷。中国在20世纪80年代和90年代经历了两轮改革，有两轮改革红利发放周期。今后，中国将继续加大内部改革力度，只要我们做好自己的事情，就能从容应对外部冲击。

尽管中国的战略主要是内部的，但这并不意味着外部环境不重要。“开放红利”是中国经济快速增长的原因之一。对外开放在促进中国高质量的经济发展、产业升级、科技创新和提高居民福利方面发挥着重要作用。随着贸易保护主义的抬头，中国将进一步推进对外开放，包括放宽市场准入、扩大进出口贸易、推进“一带一路”联合建设。

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