冯俏彬：详解政府工作报告积极财政政策三大看点

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据估计，2019年实际减税效果有可能超过2万亿元，比过去三年每年1万亿元的减税和减费规模翻了一番；当然，更重要的是优化税制，降低企业成本，增强企业家信心。

2019年，中国发展面临的环境更加复杂严峻，可预见和不可预测的风险和挑战越来越多，我们要做好充分准备，奋力拼搏。对此，李克强总理在十三届全国人大二次会议上指出，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，确保经济运行在合理区间。我认为，今年政府工作报告中的积极财政政策有以下三个要点。

首先，赤字比率相对温和。报告指出，2019年中国财政赤字比例将安排在2.8%，绝对值为2.76万亿元，其中中央财政赤字为1.83万亿元，地方财政赤字为9300亿元。相对而言，这个数字低于3%的社会预期。

笔者认为这可能有以下原因。首先，各方已达成共识，2019年将是充满风险的一年，因此有必要为可见的风险做好准备，并为空留下应对这些无形风险的空间。赤字率不到3%。一方面，它可以向全社会传达政府牢牢把握大局，积极为不确定的2019年注入适当的确定性，从而达到稳定情绪、澄清预期的目的；另一方面，它也为那些意想不到的风险留下了政策空间。一旦发生变化，政府仍有足够的“余粮”。第二，它与中国赤字比率的口径有关。中国的经常项目赤字率是根据一般公共预算收支计算的，它反映了政府经常性收入和支出之间的差距。但是，中国的财政是“四个账户”。除一般公共预算外，还有政府基金预算、社会保障预算和国有资本运营预算，其中地方政府拥有大量可用的财政资源。报道称，今年拟安排的地方政府专项债券规模将达到2.15万亿元，这是其中之一。换句话说，“应该加强积极的财政政策以提高效率”不仅体现在赤字比率上，而且需要以更全面的方式来看待。

第二，减税和减费超出了社会预期。报告指出，目前制造业和其他行业的16%税率将降至13%，运输和建筑业的10%税率将降至9%，6%的税率将保持不变。这样，中国增值税的税率在未来将分别为13%、9%和6%。过去，中国的增值税一般税率为17%，而低税率为13%。也就是说，这次改革后，中国的增值税一般税率相当于以前的低税率。如果我们看另一组数字，我们可以进一步理解它的含义。2018年，中国增值税总收入为61529亿元，相当于1个百分点，相当于税收收入3845亿元。降低3个百分点相当于减税11536亿元。

然而，数量只是减税和减费效果的一个方面。我们在之前的研究中已经多次指出，随着国内和国际经济形势的变化，减税和减费正在进入2.0版。与1.0版相比，我们应该更加注重税收制度的完善和优化，以创造一个更加“公平、中性和低税率”的环境，从而提高我国商业环境的质量和水平，为广大市场主体创造更好的环境。增值税改革政府工作报告是朝着这个方向迈出的重要一步。

在报告中，增值税税率是从“三级两级”开始的，这一点以前已经在很多方面进行了讨论，但在报告中没有得到充分体现。然而，作者认为，这只是表明政府正试图向全社会发出一个减税和减费的完整信号。一般来说，两个增值税等级的标准结构是“普通税率+低税率”，即取消6%的等级，保留13%和9%的等级。这意味着营地改革后，主要适用6%税率的服务业，税率应提高到9%。尽管通过增加扣除等措施减轻了沉重负担，但名义税率仍在上升，这与《政府工作报告》传达的“大规模减税、减费”的政策信号相矛盾。在这种情况下，应该说保持6%的税率是一个非常冷静和明智的选择，而不是急于把它放在第二档，然后等待它。

除大幅降低增值税税率外，今年还将大幅减轻企业社会保障缴费负担。具体来说，就是把城镇职工基本养老保险缴费比例降低到16%。2018年，中国城镇职工基本养老保险收入总计50144亿元，大部分地区的养老金率为19%，每个百分点对应的收入为2639亿元，减少3个百分点最多可减少养老保险支出7917亿元。这当然实际上减轻了企业的负担。与学术界以往的研究相比，我国目前的社会保障率为39.25%。因此，虽然社会保障率降低的幅度不小，但这仍然是一个阶段性的成就，空今后还会有所降低。

报告指出,“分阶段降低失业和工伤保险费率的政策将继续实施”,这也表明未来空社会保障费将会下调。在我看来，可能有必要在降低社会保障率和社会保障制度的“大改革”之间找到一个暂时的平衡。目前，我国社会保障的基本格局仍是基于省级统筹，数万亿元的社会保障收入无法汇入国家基金池。这种“九龙治水”的模式，在很大程度上束缚了社保费率下调的手脚。按照“未破先立，未破先立”的原则，今年基本养老保险费率将下调3个百分点，中国的社会保障制度将加速纳入国家总体规划，同时逐步下调。作者认为可以给出一个改革的时间表来形成一个明确的社会期望。我们可以在政府工作报告中看到相应的解决方案，即加快省级养老保险整体改革，继续提高企业职工基本养老保险基金的中央调节比例，转移部分国有资本充实社会保障基金。这是基于中国社会保障现实的理性选择。

今年政府工作报告中提出的减税和减费的红包是非常“意料之中”的，这让社会大吃一惊。仅增加增值税和社会保障，总体减税效果基本达到报告中“2019年减税2万亿元”的目标。从长远来看，结合去年R&D费用加扣除比例提高到75%的政策，从科技型中小企业扩大到所有企业，降低1585个税目的进口关税，提高部分现有商品的出口退税率， 以及今年1月9日国务院常务会议提出的大幅放宽中小微利企业所得税优惠标准的政策，如果增值税起征点从每月3万元提高到10万元，加上今年全国31个省、自治区、直辖市都降低了“六税两费”，预计2019年实际减税效果可能超过2万亿元。 与过去三年每年1万亿元的减税和减费规模相比，翻了一番。当然，更重要的是优化税制，降低企业成本，增强企业家信心。

第三，房产税的立法有望加快。另一方面，大规模的减税和减费意味着2019年各级财政将面临巨大的收支压力，尤其是地方财政。报告指出，要“完善地方税体系，稳步推进房产税立法”。与去年《政府工作报告》中“稳步推进房产税立法”的说法相比，这个词的含义差别很大。这表明各方对房产税的讨论已经超过十年，并可能在今年进入立法程序。自2016年实施供给侧结构改革以来，中国房地产市场进入了新一轮宏观调控周期。近年来，商品房存量大幅下降，房地产价格处于相对稳定期，这为开征房产税创造了有利的外部条件。更重要的是，目前，“房子是为了生活，不是为了投机”的观念已经深入人心，这也为开征房产税提供了一个相对良好的舆论环境。只要宏观经济环境不发生重大变化，预计今年房产税将迈出实质性步伐，完成长达十多年的“长征”。

总之，今年的《政府工作报告》以非凡的决心、准确的数字和扎实的行动向全社会发出了明确的信号:面对复杂的国内外经济环境，党中央、国务院有决心、有能力带领全国人民上下一心，共同抵御经济下行压力， 为全面建设小康社会和庆祝中华人民共和国成立70周年交出一份满意的答卷。