董登新：社保降费倒逼五险三金整合

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2019年，国务院政府工作报告明确提出，要大幅降低企业社会保障缴费负担，城镇职工基本养老保险缴费比例降至16%。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

国务院2019年政府工作报告明确提出，要大幅降低企业社会保障缴费负担，城镇职工基本养老保险缴费比例要降至16%。这意味着，除两省一市(目前广东省为14%，浙江省为14%，厦门市为12%)外，全国各地城镇职工基本养老保险缴费比例将统一下调至16%，其中省内一次性下调幅度最大，达4个百分点，其他省份更高达3个百分点。当然，对于黑龙江省来说，那里的城镇职工基本养老保险基金已经“枯竭”，有必要同时降低费用。据估计，企业缴费比例将下降3个百分点，企业减负将达到数千亿元，相当于2019年社保减负数千亿元。 同时，报告明确指出，为了稳定现行的社会保障征缴方式，地方政府不应在征缴制度改革过程中增加小微企业的实际缴费负担，也不应集中缴纳过去拖欠的社会保障费。今年，企业特别是小微企业的社会保障支付负担必须大幅减轻。也就是说，原定于2019年1月1日实施的由税务机关统一征收社会保障费的制度安排被暂停或推迟，原因很简单:如果由税务机关统一征收社会保障费，小微企业将无法少缴或少缴社会保障费，这将大大增加小微企业依法缴费的实际负担。因此，税务机关暂停统一征收社会保障费意味着一些小微企业无力支付社会保障费，并将继续被社会“容忍”。

此外，实施还要求继续分阶段实施降低失业和工伤保险费率的政策。目前，失业保险和工伤保险的费率似乎有所下降，因为失业保险单位和个人的总缴费比例已从过去的3%下降到目前的1%，一些省份已将工伤保险(个人不缴费)的平均费率从过去的1%下降到目前的0.2%。显然，失业保险和工伤保险将继续少量降低其费用。

不仅要减轻企业的缴费负担，还要保证职工的社会保障待遇不变，合理增加养老金，按时足额发放，使社会保障基金能够持续，企业和职工都能受益。一方面，社会保障应继续降低费用，但另一方面，养老金支付水平应继续增长，社会保障应减少收入，增加支出。养老金收入和支出的差距越来越大怎么办？唯一的对策是:整合社会保障体系和缴费，重新设计顶层设计。

中国的缴费型社会保障体系包括“五险三金”:养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险；住房公积金、企业年金和职业年金。

由于早期社会保障制度的建立及其在国有企业中的试点实施，国有企业为其员工支付了更多的费用，这似乎没有什么阻力。此外，由于转型的成本负担，最初设计的“五险”费率被迫偏高。今天，当社会保障体系完全覆盖时，绝大多数企业已经成为中小企业或小微企业。他们不是国有企业，社会保障缴费负担过重，中小企业不堪重负，或者他们被迫违反法律法规而不缴纳费用，这就造成了今天的尴尬局面:以前中小企业的社会保障没有缴纳或者缴纳的少了，社会保障部门却视而不见，闭了一只眼；如今，我们想改变税务部门统一征收社会保险费的方式，但我们担心中小企业负担不起，也逃不掉这些费用，所以我们只能被迫推迟税务部门统一征收的制度安排。

此外，“五险”的设计费率(名义费率)过高，直接挤压了第二支柱养老金(企业年金)/0//的生存和发展，导致企业年金制度形同虚设。

由此可见，降低社会保障费是大势所趋，这是企业负担过重和原有制度设计不合理造成的。但是，社会保障费的减免不能“一蹴而就”，因此，我们必须以“社会保障费减免”为历史契机，重新整合缴费型社会保障体系，同时以此为契机，推进社会保障制度配套改革。

事实上，中国缴费型社会保障制度的整合路径已经非常清晰:简化名称、合并类似项目、共同推进配套改革。

(1)简化制度:将“五保三金”整合为“三保一金”

众所周知，在西方发达国家，社会保险只有三种主要类型:养老保险、医疗保险和失业保险。相比之下，中国的五大社会保障风险也可以合并为三大风险。经过几轮社会保障费的削减，生育保险和工伤保险的费率已经接近于零，特别是这两种小额保险不要求员工缴费，其缴费对象是医院。因此，生育保险和工伤保险可以纳入医疗保险。

事实上，2017年1月，国务院办公厅下发了《关于印发职工生育保险与基本医疗保险相结合试点实施方案的通知》，2017年6月，生育保险与医疗保险相结合的试点改革正式启动。2019年3月25日，国务院正式发布《关于全面推进职工生育保险和基本医疗保险融合的意见》，明确规定2019年底前，全国生育保险必须正式纳入医疗保险，“五大风险”应纳入“四大风险”。如果下一步将工伤保险纳入医疗保险，“四大风险”可以整合为“三大风险”。这样，制度整合的效果和规模经济将得到充分体现，这将不断降低社会保险的行政成本，提高社会保障工作的效率，简化社会保障制度，有助于减轻企业社会保障支付负担的心理压力，进而提高企业参与保险的积极性。

如果社会保险注重“公平”，作为补充保障制度的住房公积金、企业年金和职业年金则体现了“效率”的差异。以“三金”为代表的三大补充保障体系同时并存，有系统冗余建设的嫌疑，并将扩大两极分化的叠加效应。当然，这也无形中增加了企业的支付负担。因此，我们有必要对系统进行整合，将“三个基金”合并为“一个基金”，这不仅简化了系统，也大大减轻了企业的负担。当然，最重要的是使第二支柱养老体系稳固、做大、做强。多做一件事是件好事。

因此，多年前，我曾建议将房屋公积金、企业年金及职业年金合并为第二支柱退休金，并命名为“强制性公积金”或中文版401(k)，由全体雇员推广及涵盖。因为美国401(k)计划也有“抵押”的功能。

(2)养老保险缴费单位减少到12%，共减少8个百分点

在欧美国家，基本养老保险的制度取向是底线保障，而不是完全保障，其主要任务是防止老年人贫困。显著降低基本养老保险的缴费率和替代率是返利制度的起源。这应该是降低社会保障费用的主要动机之一。

我认为职工基本养老保险的最低缴费率可以降低到12%，比原来的20%的制度设计标准降低8个百分点。有三个原因:

首先，我国灵活就业人员的总缴费率为20%(其中8%计入个人账户)，而我国城镇职工基本养老保险的总缴费率为28%(单位20%，个人8%)，与国际惯例不符。在国外，灵活就业人员养老保险的缴费率与单位职工和用人单位的缴费率总和相同。因此，我国城镇职工基本养老保险缴费率可降低8个百分点。

第二，目前我国职工基本养老保险的最低标准是12%，这在厦门是第一位的。因此，由于减收费用的刚性和惯性，我建议将全国统一的职工基本养老保险缴费比例调整为“越低不越高”，12%直接作为国家统筹后企业缴费的统一标准。

第三，我国企业年金和职业年金的单位缴费上限为8%。因此，我建议将职工基本养老保险单位缴费比例下调8个百分点，直接强制转移到“三位一体”后的第二支柱。作为“强制性公积金”的单位缴费(8%)，它是强制性的，由全体职工共同负担，企业不需要额外缴费。

(3)鼓励国民养老金储蓄，实施第二、三支柱养老金制度

如上所述，单位减免的8%基本养老保险费，在“三金合一”(单位支付8%，个人支付4%)后，将被强制转入“强制性公积金”个人账户，单位无需另行支付。与此同时，“三金”制度被废除，这不仅彻底取消了企业的“三金”支付，还强制推行了中国版的第二支柱养老金制度

由于强制性公积金的建立，缴费来源于职工基本养老保险单位的成本削减，这相当于完全取消了所有的“三项缴费”。除了支付雇员的基本养老保险之外，每个雇员都可以享受第二支柱补充养老金计划，该计划必须得到执行和全面覆盖。这是解决我国现有企业年金制度的唯一可行途径。

在实施第二支柱养老的同时，还需要加强国民养老教育，引导家庭开展养老储蓄和养老投资，优化家庭金融结构，鼓励金融机构创新产品，开发更加多样化和个性化的个人养老产品，满足家庭金融管理和养老储蓄的长期投资需求。最后，我们可以形成一个和美国一样大的私人养老金储备，为中国资本市场和经济发展提供强大的长期资金来源。

因此，将“五保三金”融入“三保一金”不仅可以达到减轻社会保障负担的实质性目的，还可以合理优化社会保障体系，重构三支柱养老体系，从而提高社会保障体系的有效性和可持续性。此外，有利于中国资本市场做大做强，为实体经济提供持续长期的金融支持。

(4)将男女法定退休年龄统一为60岁，增加劳动力的有效供给

随着人口老龄化，2016年以来，中国人口现象发生了两大变化:一是中国60岁以上老年人口首次超过青年人口；第二，中国合适的劳动力人口首次出现净减少(绝对数字)。

目前，中国有2.5亿60岁以上的老年人，这还不包括50岁退休的女职工和55岁退休的女干部。如果加上60岁前的退休人口，我国大约有2.66亿人领取养老金。这是一个坚实的养老社会保障，养老的重担将由我们的来世劳动力通过代际转移来承担。因此，法定退休年龄越小，后代社会保障缴款的负担和压力就越大。

从目前世界退休年龄改革的情况来看，发达国家男女的法定退休年龄已基本延长到65岁以上。例如，美国男女退休年龄统一为66岁，2027年将正式延长至67岁；日本正在建立终身就业体系。此外，俄罗斯、巴西、智利等发展中大国也将男女退休年龄提高到60岁以上。

相比之下，法律规定女性特殊工人在45岁退休，女性工人在50岁退休，女性干部在55岁退休，这是太老和落后，这是劳动力资源的巨大浪费。

然而，令人欣慰的是，中国城乡居民基本养老保险覆盖了5亿多劳动者。作为社会保障中的弱势群体，这5亿城乡居民的法定退休年龄均为60岁，为提前退休的女职工和女干部树立了榜样。因此，我建议将我国男女职工的法定退休年龄统一为60岁，这是延迟退休改革和公平制度设计的最佳选择。

(5)加快国有资本转移，尽快充实社会保障基金

国务院2017年11月发布的《国有资本部分划转充实社会保障基金实施方案》，要求划转10%的企业国有股充实社会保障基金，以弥补体制转轨时期企业职工享受同等缴费年限政策形成的资金缺口。然而，一年过去了，进展缓慢。在500多家国有企业中，只有大约20家被转移。今年，有望进一步加快转移。最好在2020年底前完成500多家国有企业的国有股转让。这样，才能为国家养老保险总体规划提供坚实的物质基础和充足的资金准备。

(6)2020年底前实现省级总体规划，2020年后实现国家总体规划

2018年7月1日建立的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度从3%开始，去年上半年调剂2400多亿元，22个省受益600多亿元。今年调整比例将提高到3.5%，预计全年中央调节基金规模将达到6000亿元左右，进一步缓解各省的收支压力。显然，中央调整制度的过渡时间应该短而不是长，在过渡期间中央调整的比例应该逐步增加。一方面，可以加大省际互助和余缺调整的力度；另一方面，也是为了加快向集中收支的过渡。

养老保险省级统筹是全国统筹的前提。根据中国共产党第十九次全国代表大会的报告，人力资源和社会保障部已经做出了明确的工作安排:在2020年底之前，各省的职工基本养老保险必须在省级进行协调。这意味着2020年后，全国养老保险统筹可以随时实现。

因此，无论是降低社会保障费用还是国家养老保险统筹，都不是孤立的改革措施。我们应该把它们看作是同一个问题的两个方面，两大改革必须保持战略协调，同步推进。

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